我国财政教育支出存在的问题及其对策研究

摘要
百年大计，教育为本。”教育是实现中国梦的必经之路，更是衡量一个国家综合国力的重要标准和尺度。2012年，我国如期实现追4目标，教育事业有了大的进展，但随着人口增长和城市化的发展，教育事业仍然面临着严峻的挑战，教育作为基础产业，离不开国家的大力支持，少不了充分的政府教育投入，更离不开合理有效的政府教育资金配置。本文旨在探讨当下财政教育支出存在的问题，并提出相应的解决措施来促进教育事业的发展。
关键词：财政教育 教育支出 经费使用 资金配置

前言
在知识经济迅猛发展的今天，教育的投入水平和发达程度是衡量一个国家文明程度和综合国力的重要标准，而这一目标的实现离不开合理有效的教育资金配置。教育财政性教育经费的合理配置，是促进教育公平，提高资金使用率的前提，更是提高教育水平，实现科教强国战略的重要保证。
众所周知，知识创造财富，教育资源是有限的，教育经费的配置不均将导致我国地区差异不断拉大，造成贫富差距的进一步恶化。教育腐败更是不绝于耳，反腐倡廉之声深入人心，只有切实把教育经费用在正途上，花在刀刃上，我国的教育事业才能进一步发展。
为了促进教育改革和发展，我国颁布了相关政策和法规，从2006年的《义务教育法》的正式实施到2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》以及2012年发布的《关于加强教师队伍建设的意见》、《关于推进义务教育均衡发展的意见》等，无不体现了国家对教育的重视，怎样使财政性教育经费的效益最大化，是我们需要探讨的问题，本文主要探讨当下教育现状和存在的问题，深入分析原因，提出相关措施，为我国教育发展做出一些探索。
一、财政教育支出相关理论
（一）财政教育支出的涵义
财政教育支出是指政府用于教育事业方面的各项支出，它是公共财政最重要的组成部分之一。其分类与财政收支的分类有着密切联系。按照现行财政的收入来源可分为：预算内教育经费、各级政府征收用的税费、企业用于办学的教育经费、校办产业以及勤工俭学和社会服务收入中用于教育的经费等；按支出有无补偿分类又可分为购买性支出和转移性支出两大类；按财政资金的支出用途可将教育财政划分为教育事业费支出和教育基建投资支出，其中教育事业费是目前世界各个国家教育经费最主要的部分，一般占政府教育支出的60%以上；其中又可分为人员经费支出和公用经费支出，教育基建投资支出，指的是财政用于学校房屋建设以及危房改造等方面的费用支出。
（二）财政教育支出的功能
（1）筹措教育经费，确保发展需要
财政筹措教育经费的方式有很多，主要是制定有关法律法规，以此来确定教育经费的筹集来源及其相应的比例，保障其合法性和有效性；其次是通过各级政府公共财政支出保证教育支出的逐步增长；再是运用各种行政或者经济手段来吸引民资投资于教育事业。
（2）分配教育经费，配置教育资源
依据国家相关教育法律法规与政策、社会对各级各类教育的需求以及各级各类教育自身的经费需求进行教育经费的分配。教育事业的发展，一方面取决于教育经费投入的总量，另一方面取决于教育经费的分配是否合理，教育资源的配置是否科学。
（3）监控使用状况，提高利用效率
通过对各级各类教育机构的经费使用状况进行合法监控，杜绝铺张浪费，防止腐败滋生，保障教育经费用在刀刃上，使教育资源效益最大化
（三）财政教育支出的目标
1993年，《中国教育改革和发展纲要》指出要逐步提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，到2012年达到4%。4而这一目标是基于国际标准和我国国情提出的，具有科学性和前瞻性，1983年我国成立国家级课题组，选用了经济计量学方法，主要参照了39个市场经济国家，计算同等经济发展水平下政府教育支出比例下限，进而提出了4%的目标，然而这一目标相当于上世纪80年代发展中国家平均水平。
二、我国财政教育支出现状
在2012年以前，我国财政性教育支出总额逐年上升，但占GDP的比重却一直低于4%，1993年，中共中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》便提出，国家财政性教育经费支出占GDP比例要达到4％。但直到2012年这一目标才得已实现。在2009年以前，教育支出占GDP比重一直徘徊在3%以下，2010年这一比例上升至3.13%，2011年继续上升至3.49%，2012年猛增0.59个百分点，增速创历年之最。2012年全国教育经费执行情况统计公告显示，国家财政性教育经费为22236.23亿元，占GDP比例为4.28%，比上年的3.93%增加了0.35个百分点。持续了20年的“追4”行动如期实现，成为中国教育发展史上的重要里程碑。2012年的达标得益于三大举措：一是逐级核定了财政教育支出占比。这是实现4%目标最为核心的举措。二是拓宽了财政性教育经费来源渠道。三是建立了评价激励机制。经历了4%首次实现的辉煌后，中国教育经费管理站在了一个崭新的历史起点上。面对机遇和挑战，我们又有新的问题需要思考：如何巩固好4%成果，筹好用好管好教育经费？
三、我国财政教育支出存在的问题
（一）财政教育支出总量不足
4%,这是1993年制定的《中国教育改革和发展纲要》第48条明确提出的：逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%。19年来，4%，就像摆在教育界面前的一个硬杠杠，颇有一种数字崇拜的味道4%的实现，是我国教育发展史上的一个重要里程碑。目前，国家用于教育的钱逐年增加，为教育办了多少年想办而没有办成的一些大事、好事和难事，极大地促进了教育发展和教育公平。
但是，很多人对教育经费占GDP4%的理解，存在一定误区。实际上，教育经费占GDP的4%这个指标，只是世界衡量教育水平的基础线，目前世界平均水平已达到4.5%，发达国家平均在5.5%，我国相比差距明显。目前我国教育支出总规模达到历史最高水平，但保障水平仍然偏低，特别是各级各类教育生均经费远低 于中上收入国家平均水平。2万多亿元财政性教育经费中，70%是教师工资和学校运转支出等刚性支出，另外，我国在教育领域历年“欠账”较多，仅从2000年到2009年，国家财政性教育经费支出10年累计“欠账”已达16843亿元。即使达到4%甚至更高的目标，在教育领域的投入仍然难言充足。
但这一目标的实现不是终点，而是新的起点。
（二）财政教育投入不均
近年来，“择校热”、“入园难”、“异考热”、留所事件层出不穷，根本原因在于我国教育资源的分配不均，导致好的资源一窝蜂，差的无人问津的局面，具体表现在以下几个方面。
（1）中西部差异大
财力状况大相径庭。由于自然条件、历史因素等，我国东中西部地区经济社会发展水平相差悬殊。加上我国教育实行分级管理，地方承担教育投入的主要责任，经济发展的差距必然带来教育投入的差距。2006年，我国东部省区平均国家财政性教育经费总额为266．61亿元，中部为168．亿元，西部为172．23亿元，东中西部财政性教育经费支出额之比为1：0．63：0．652011年，普通小学、初中生均公共财政预算公用经费支出，最高省份超出最低省份9倍左右。2、控辍保学任务重，近几年来，东部经济发达地区已经基本普及从学前到高中阶段的教育，而在中西部欠发达省区，尤其是边远、贫困以及少数民族地区，义务教育控制辍学率的任务还十艰巨。3、普惠性幼儿园偏少，入园难仍然存在。当前，不同地区间教育差距一个比较突出的问题是农村孩子上重点大学比例偏低。经过多年的努力，东中西部高考录取率差距已经不大，但总的来说，农村特别是中西部农村孩子上重点大学的比例偏低。
（2）城乡差距大
城乡居民收入差距较大，消费结构存在一定差异。2013年，城镇居民人均教育文化娱乐服务支出为2563.3元，仅次于食品和交通通信支出；而农村居民教育文化娱乐服务支出偏低，其消费支出主要集中在食品、居住、医疗、交通通信上，教育文化娱乐服务支出人均仅为512元，仅为城镇居民的20%。
城乡教育差距还表现在对农村的教育经费投入不足上，相对于城市而言，农村的文化知普及水平较低，接触新知识的机会较少，农民整体素质较低，观念和习惯落后，市场参与能力不足大大阻碍了农业和农村经济的发展。而农村教育则是破解这一困境的良方。中国近年来逐步健全农村义务教育经费保障机制，实施了全国中小学校舍安全工程、农村义务教育薄弱学校改造计划、农村初中改造工程等，农村教育面貌有所改观，但贫困地区教学条件依然较差财政性教育经费并没有对农村义务教育在师资、基础设施、教学条件等其他方面进行重点资助和扶持。贫困地区办学成本较高，寄宿制学校宿舍、食堂等生活设施不足，村小和教学点运转较困难，教师队伍不够稳定，仍是中国义务教育事业发展的薄弱环节。
（3）民办力量不足
随着我国人口的整长和城市化的进展，进城务工人员的增加，其子女受教育的需求刺激了民办高校的产生，目前，全国各级各类民办学校达14万所，在校生人数3911万。民办教育在各级教育的在校生比例，学前教育达50%，普通小学为6%，普通初中为10%，中等职业学校为11%，普通高中为10%，高等教育已达22%。民办教育在丰富教育资源供给、提供多元选择、缓解财政压力、激发教育活力等方面发挥了重要作用。
然而，相对于公办学校、民办学校仍然存在管理体制不完善、师资匮乏、办学质量参差不齐的状况，民众更是对其盈利性产生惯性歧视，教育法规定了民办教育的公益性，但事实上社会公众和相关部门已经接受了民办教育作为盈利企业存在，没有合法的主体地位和明确的监管机构，多头管理交叉推诿终究不利于行业发展。给予民办教育企业合适的身份定位或将迫在眉睫；教育部于2012年出台《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》，在教育内部落实了民办学校与公办学校的同等待遇，但教育外部的法人属性、税费优惠、产权归属、教师保障等方面，仍存在不少政策和法律障碍，导致事实上存在对民办教育的歧视现象。要按照《决定》精神，坚决消除并纠正对民办学校的各项歧视性政策，从制度上保障民办学校与公办学校的平等地位。
（4）结构不合理
我国教育可分为初等、中等、高等教育三级，近年来一直存在基础教育上财政性教育经费投入不足和高等教育上财政性教育经费投入过剩的状况，随着我国经济的发展，高学历已经成为未来受教水平的一种趋势，有限的资源将难以填补过度人口增长带来的教育缺口，多项研究结果均表明，初等教育的外部性最强，投资回报率最高，特别是学前教育，人的许多基本技能发展依赖于孩童时期的关键期，促进学前教育的发展，将对我国人才培养祈祷至关重要的作用。
过去3年，学前教育投入大幅增长。2011—2013年中央财政学前教育项目经费投入500亿元，带动地方各级财政投入1600多亿元。全国财政性教育经费中学前教育占比从2010年1.7%提高到了2012年3.4%，学前教育状况明显改善。然而，我国学前教育事业仍存在不少问题：一是普惠性资源短缺依然是主要矛盾。城市入公办园难、入普惠性民办园难、就近入园难、流动人口子女入园难的问题仍比较突出。中西部农村地区，特别是集中连片特困地区、少数民族地区、留守儿童集中地区和人口分散地区入园率整体偏低。二是学前教育成本分担和运行保障机制尚未普遍建立。绝大部分地区幼儿园教师工资和日常运行主要依靠收费，家长负担较重。农村幼儿园办园条件差，运转困难。三是师资队伍建设有待进一步加强。幼儿园教师数量短缺、工资待遇低、队伍不稳定的现象仍普遍存在，专业素质有待提高。四是幼儿园保教质量参差不齐。一些幼儿园办园行为不规范，“小学化”现象仍然比较严重。

结论
财政教育支出的合理配置是个永恒的话题，每个时代有着各自的时代背景，有不一样的处理方式，关键在于始终把教育放在优先发展的重要战略位置，将通过更有针对性的政策和实实在在的行动，全方位推进教育改革发展。改革方面，要敢于试、敢于闯、敢于往前走，解决好教育去行政化问题，理顺教育与市场的关系，支持高校自主办学，充分释放教学活力；要继续完善教师绩效管理和薪酬制度，鼓励师资流动，推动教学创新；要营造公平环境，引导社会力量办学，让民办学校享受到与公立学校同等的政策支持和政府公共服务保障，进而调动各方积极性，盘活教育资源。发展方面，要处理好教育的普及和提高的关系、存量和增量的关系、增长和结构的关系，不能一味摊大饼，力争走出一条特色化、差别化发展之路，切实提高教育水平。