关于政府绩效审计的探讨

引言　　
20世纪40年代绩效审计诞生于欧美国家，70年代之后，民主政治体制以及经济的快速变化发展，人们的思想观念随之改变，部分西方发达国家开展了一场声势浩大的 “新公共管理运动”，政府绩效审计随之产生。90年代后，政府审计开始进入以绩效审计为中心、绩效审计与财务审计并存的现代审计发展阶段。绩效审计在西方发达国家产生并发展之后有效改善了国家政府的管理，为西方各国带去了巨大的收益；但我国却是在20世纪80年代初，随着国家审计署的诞生，绩效审计这个概念开始被引进，才有学者对绩效审计进行理论方面的探讨与研究，而政府绩效审计真正得以快速发展的转折点是2002年深圳市政府绩效审计的成功探索，这标志着我国政府审计进入新起点，绩效审计作为一种全新的独立的政府审计模式开始得到全社会的关注。要对政府绩效审计进行分析，首先应当了解它的概况，它和别的审计有着哪些与众不同的地方，知道它是怎么产生和发展的，在发展过程中遇到了怎么样的问题，又应该怎么样去应对这些问题，最终得出个人的结论。
一、政府绩效审计的产生与发展
(一)政府绩效审计的产生与发展
1948年，美国人阿瑟•肯特在美国《内部审计师》杂志上发表了“经营审计”一文，文中第一次提出了“绩效审计”的概念。自此，绩效审计在世界各国开始迅速发展。而最早有关绩效审计的论著则当属美国管理咨询师威廉•伦纳德于1962年撰写的《管理审计》。之后，也相继出现一些有关政府绩效审计方面的文章和专著。1991年审计署在全国审计工作会议上提出：“在开展财务审计同时，逐步向检查有关内部控制制度和效益审计方面延伸。”这是我国首次提出绩效审计的概念。随后，全国许多省市开始尝试政府绩效审计。
2002年，深圳市政府绩效审计成功探索是我国政府审计进入新起点的重要标志。绩效审计作为一种全新的独立的政府审计模式开始得到全社会的关注。在之后的工作中，国家审计署将推动绩效审计作为了主要任务，提出到2012 年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。
《审计署“十二五”审计工作发展规划》（征求意见稿）强调审计工作的主要任务之一就是要全面推进绩效审计，促进加快转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效水平和建立健全政府部门责任追究制。
（二）中美英政府绩效审计环境与现状分析
欧美发达国家对政府绩效审计的理论研究已经形成了与各国国情相关的较为完善的理论体系，各自确定了政府绩效审计的具体内容、出台了相应的绩效审计准则，并建立了独具特色的政府绩效审计方法体系和政府绩效审计的衡量标准。而我国较之落后，尚未形成具有中国特色社会主义的政府绩效审计理论体系，其中的原因也体现在经济、政治、法律等多方面。
1、经济环境分析
美国作为当今经济实力最为强大的国家，资本主义的市场经济体制较为完善，政府不直接管理企业，主要从事社会服务与公共管理，以保证国家经济的稳定和高效协调地运行。较为发达的经济体制使得美国目前的政府审计以绩效审计为主，主要对公共财政支出的经济性、效率性和效果性进行审查分析。
英国是率先进行工业革命的国家，工业革命也给英国带去了巨大的变革，带动了经济的发展，但是英国目前并不赞成政府过多地干预经济。因此英国的政府绩效审计主要体现于关注社会资源的节约、政府效能和管理水平的提高。
与英美两国的资本主义经济体制不同，中国是社会主义市场经济体制，虽然改革开放以来我国的经济已经有了较大幅度增长，但是与发达国家相比仍有差距，经济基础决定上层建筑，因此我国的政府绩效审计并不完善，还需进一步提高。
2、政治环境分析
美国实行立法、行政、司法三权分立制度，这一制度使其国家机器运转的许多方面呈现一种权力制衡关系。美国政府审计体制属于立法型，审计总署负责对政府部门的会计资料及其所有公共资金的收入、支出和运行情况进行检查和监督，并将其结果向国会报告，审计机关对议会负责而独立于行政机构。
英国实行君主立宪制，设有议会，其中政府归议会中的下议院管辖监督，其主要职责是确保议会批准的公共支出得到恰当地记录和反映、公共资金的使用符合议会批准的计划并取得较好的使用效益。
中国是社会主义民主国家，根据我国国家性质的规定，国家审计署隶属于国务院。受国务院总理的领导；而地方审计机关则受地方政府和上一级审计机关双重领导，其独立性受到限制，不利于政府绩效审计的开展。
3、法律环境分析
美国的法律制度完善。保证了政府绩效审计能严格按照法律和审计准则进行。1993年美国政府颁布了《政府绩效与结果法》，明确规定：每个政府机构应提交年度绩效规划和报告。财政预算与政府部门绩效挂钩。同时社会法制观念和守法意识较强。预算支出单位弄虚作假、营私舞弊的情况相对较少，这也为审计机关集中精力进行政府绩效审计创造了良好的条件。
英国议会上议院是最高审判机关。处于英国司法体系的最顶端。1983年英国《国家审计法》对政府绩效审计做出明确规定，即“主计审计长可以对任何组织政府部门或者其他相关组织)为履行其职能而使用所掌握的资源的经济性、效率性和效果性进行检查”。从而为主计审计长开展政府绩效审计提供了法律依据。
中国的法制建设已经有了很大的进展，与社会主义民主国家相对应的社会主义法律体系不断完善，但与其他发达国家相比仍有差距，法律制度规定并不具体全面，执法水平还需提高因此，政府绩效审计的地位还需要更明确的法律制度予以确认巩固。
二、政府绩效审计的概念
（一）政府绩效审计的定义
目前，全世界对于政府绩效审计的概念并没有一个完整统一的规定，每个国家或不同国际组织对于政府绩效审计都有着各自不同的定义，但其内容主要可以概括为3E审计，即经济性、效率性和效果性审计。
最高审计机关国际组织于1986年召开了第十二届国际会议，大会讨论并正式发布了《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》，明确指出：“除了通常的合规性审计外，还有另一种类型的审计，这就是绩效审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价。
1972年，美国审计总署发布《政府机构、计划项目、活动和职责的审计标准》，提出了“绩效性审计”，并将政府绩效审计定义为：为了公众的利益，帮助国会履行宪法职责，改善联邦政府的绩效。
英国1983年颁布的《国家审计法》对政府绩效审计作出的定义是：通过检查掌握和使用公共资源组织的行为，评价其绩效，提出改善公共服务的建议；检查公共资源的经济性、效率性和效果性；绩效审计的对象是有关组织使用和掌握的公共资源；对政策执行情况进行审计；以财务审计为基础，以特定审计项目设定的目的为标准。
2004年，审计长刘家义提出，绩效审计就是为促进经济社会全面协调、可持续发展目标的实现，由独立的审计机关和审计人员，依照国家法律和公认的共同标准，对政府履行公共管理职责，配制、管理、利用经济与社会资源的合理性、有效性、科学性进行的审查、分析、考量和评价。
综合以上各方的观点，我认为，政府绩效审计应当是相关审计人员和部门通过事前、事中、事后全方位对政府等公共组织的经济性、效率性和效果性进行监督检查，发现其中存在的问题，并进行整改来提高政府等工作效率的一项活动。
（二）政府绩效审计的要素
1、经济性
经济性是指组织经营活动过程中获得一定数量和质量的产品和服务及其他成果时所耗费的资源最少。经济性主要关注的是资源投入和使用过程中成本节约的水平和程度及资源使用的合理性。
2、效率性
效率性是指组织经营活动过程中投入资源与产出成果之间的对比关系。就是说要用最小的成本做成尽可能完美的工作。
3、效果性
效果性是指组织从事经营活动时实际取得成果与预期取得成果之间的对比关系。效果性主要关注的是既定目标的实现程度及经营活动产生的影响。
我国审计机制存在以下几方面的问题：
1、各级政府审计机关的独立性不强。我国政府审计机关是直接由上级领导，业务方面实行垂直管理，但人事安排却由同级地方政府决定，审计经费也划分到地方财政中。因此可以看出，实际工作中审计机关的关键因素都是受到地方政府的直接管理，这就有可能导致审计机关从某种意义上变成同级政府的“内审机关”，审计机关再对同级政府进行监管，就无法保障审计机关工作的独立性。
2、审计结果透明度不高。我国《审计法》第三十六条规定，“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”，但我国政府政务信息公开刚起步，公开程度较低，程序方面缺乏保障和救济，这就造成了审计结果公开与被审计对象政务信息不够公开之间的矛盾。
3、缺乏相关法律法规的规定。依法审计是审计监督的重要特征，是健全完善的政府绩效审计的基础，出台有关的政府绩效审计的法律法规是开展绩效审计的必要前提。美国是世界上最早制定绩效审计准则的国家，1972年就制定了《公认的政府审计准则》，并于1981、1988、1994、2003年先后作了四次修订，使其进一步完善。在我国既没有绩效审计方面的专门法律规定，也没有绩效审计准则、执业指南、专项法规等分层次的健全有效的法律体系。
4、审计评价标准与评价指标体系不完善。绩效审计评价标准及评价指标体系是审计人员用于评价和发表意见的依据和基础。西方国家在各自开展政府绩效审计的过程中已经形成了自己的绩效审计评价标准及评价指标体系，我国目前还没有建立明确的规范，缺乏具有可操作性的指导文件。
5、缺乏强大的审计人才队伍。我国政府审计队伍中的大多数审计人员属“财会型”，专业方面比较单一，虽然能完成目前开展的财务收支审计工作，但是缺乏更多元化的人才对较高层次的绩效审计工作进行处理。
因此想要完善我国政府绩效审计，我认为应当对应上述存在的问题逐一进行突破：
1、加强各审计机关的独立性。我国政府审计模式属于行政模式，地方审计机关既要监督政府，又受政府领导，缺乏独立性。我国应当借鉴西方各国经验，由行政模式逐渐向立法模式转变，应在国家宪法和相关法律中对国家审计机关的职责权限作出明确规定。
2、提高审计结果透明度，实行审计结果公告制度。审计结果公告是政务公开的重要组成，通过审计公告，可以提高政府透明度，保障公民的知情权，树立审计公正形象。
3、加强完善相关法律法规的规定。出台专门针对政府绩效审计的法律，建立一套专门的法律体系，可以使我国政府绩效审计工作有法可依。比如可以在现行审计法中增加对绩效审计的说明，然后再颁布一些相应的准则、规章，对政府绩效审计进行更全面的说明规定。
4、完善绩效审计评价标准与评价指标体系。我国审计机关应主要先结合我国现阶段的审计工作整体水平，其次可以参考国外的绩效审计评价标准，然后建立出符合我国实际情况科学可行的绩效审计评价标准及评价指标体系。