论行政监督中的舆论监督

一、行政监督与舆论监督体系
(一)行政监督的涵义
行政机关的行政监督，是使政府职能更好实现的重要手段，是保障行政机关依法行政的重要机制，在行政管理体系中具有举足轻重的作用。
行政监督有狭义和广义之分。
狭义的行政监督包含行政组织内部的监督、上下级的监督，此外还有专门设立的行政监察、审计机关等对行政机关及其工作人员的监督。[ ]
广义的行政监督体系更广，包括执政党、国家权力机构、司法机构和人民群众等对行政机关及其工作人员的监督。[1]
（二）行政监督系统
行政监督系统主要分为内部监督和外部监督。
内部监督是行政机关内部的监督，是指行政机关行使自己手中的职权，对其本身的行政活动进行管理、限制、监督的活动。外部监督主要包括立法监督、司法监督、党内监督和社会监督。
（三）舆论的涵义
给舆论下一个定义是很困难的，其定义非常多样化。在笔者看来，舆论，就是多数人的共同意见。《辞海》中对监督的解释是“监察督促”，这短短四个字包含的意思却不浅，它是说监督包含两层意思：第一层是监察，第二层是督促。监察是为了发现问题，督促是为了解决问题。舆论监督是公民行使监督权的重要方式，它是重要的辅助正义，法律监督的手段。
（四）舆论监督的概念
舆论监督是指舆论对行政机关的监督，具体来说指的是公民或组织对行政机关及其工作人员尤其是行政机关领导干部的批评、建议活动。
日常生活中人们常说的舆论监督，事实上指的是一种广义上的监督，它是指舆论对行政机关、立法机关、司法机关这三个机关的监督，形式丰富多样。本文主要探讨的是狭义上的舆论监督，即只限于探讨舆论对行政机关的监督。
（五）舆论监督的重要性及意义
舆论监督最大的作用在于监视社会环境，推动社会发展；舆论监督具有社会调整功能；舆论监督具有社会控制功能；舆论监督具有社会制衡作用；舆论监督是一种动态平衡的社会监督。
与其他监督形式相比，舆论在监督政府工作方面有着其他监督方式所没有的优势。[2]舆论监督可以给政府机关的腐败分子施加舆论压力，促进行政机关及其工作人员依法合理行政，从而起到有效遏制腐败，防止滥用权力的效果。
舆论监督所披露的绝大部分都是社会上的热门、热点问题。这些事件中的人和事无一例外都违反了相关法律法规，违背了社会道德要求。在舆论监督过程中揭露和曝光这些丑恶的社会现象，不仅可以推动我国依法行政和政治民主化的进程，还能帮助人们树立法制观念，这些事件的曝光可以使人们明白任何人、任何组织都要受到法律的约束，都要依照宪法和法律办事，不能越雷池半步。此外，人民群众在感受到法律的威严和巨大威力的同时，还会受到鼓舞，坚定信心，从而提高明辨是非的能力。
舆论监督能够促进社会风气的转变，形成良好的社会氛围。当今社会是一个多元化的时代，人们的价值观和价值取向日趋多元化。在这样的时代背景下，约束和规范人们的行为的要求越来越迫切。这就需要舆论监督发挥它在这方面的巨大作用，社会风气的转变，良好社会氛围的形成，离不开舆论监督的实施。
舆论监督是我国国情的实际需要。几千年的封建统治和半封建、半殖民地的基础使得新中国的发展任重道远。邓小平同志对此一针见血地指出：“旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，咱们也没有自发地、齐整地创设保障人民民主权利的各项规章制度，法制长期不受重视，很不健全，滥用手中权力现象有时能够被限制，受到批评和打击，但不时又死灰复燃。特权现象，不仅要解决思想问题，而且要解决制度问题”。 [3]在这样的背景下，要想克服封建特权现象和官僚主义，就要建立和健全强大而有力的舆论监督机制。依靠全体公民，动员和整合社会各阶层的力量，依照宪法和法律的有关规定对政府的行政管理活动实行监督，这是克服封建特权现象，倡导社会主义民主和法制的必由之路。
舆论监督是反腐倡廉的有力武器。舆论监督离我们并不遥远。行政机关的行政管理活动与老百姓的日常生活联系紧密，每一个老百姓的衣、食、住、行以及生、老、病、死都离不开政府的行政管理活动的干预和管理，社会生活中几乎几乎没有行政管理覆盖不到的范围。权力与职责是相对应的，一方面行政机关职责众多，事务繁忙，另一方面行政机关的权力也很大，物、钱、人、事，这些都归行政机关管辖。行政机关工作人员从这些活动中谋私利、捞外快，比其他社会人员要容易得多。因此，尽管腐败问题是一个社会多方面因素共同作用形成的社会问题，但如果我们从权力运行的角度来看，腐败的核心其实是权力的腐败。说白了，这就是说政府工作人员中的一部分人抛弃了自己的理想信念和价值追求，把人民赋予的权力变为谋取个人私利的工具。只有健全舆论监督机制，加强对行政机关工作人员的监督，才能使权力得到约束，使得权力行使者难以利用权力谋私，从而促进行政机关及其工作人员勤政廉政。

二、我国舆论监督机制的实施现状
（一）舆论监督越来越受到我国政府的重视
近些年来，舆论监督在我国监督机制中越来越受到重视，地位正逐步上升。主要体现在：
舆论监督已经成为我国政府官员了解民情的重要途径，从中央到地方都认识到了舆论监督在反腐倡廉、推进社会主义法治社会的进程以及推动政府管理各项工作的顺利进行有着重大作用。毛泽东同志曾指出：党报要发挥“组织、鼓舞、激励、批判、推动的作用”。 邓小平同志曾指出：监督包括三个方面，即群众的监督、党的监督以及民主党派和无党派人士的监督，而新闻舆论监督是确保这三个方面监督的顺利实现的有效途径，是人民群众行使民主权利，建设社会主义民主政治的重要内容。[5]江泽民同志也指出：“新闻宣传工作要弘扬时代的主旋律，以正确的舆论引导人，要重视对社会舆论情况和群众思想情况的调查研究，积极反映群众的意见和建议，做好舆论监督。”2007年河南电视台报道的“山西黑砖窑事件”震惊全国，胡锦涛同志做出重要指示，温家宝同志在国务院常务会议上专门就此事听取报告；2009年上海市“钓鱼执法”引发舆论热潮，引起上海市党政机关的高度重视；温家宝同志在2010年两会政府工作报告中明确提出：政府要创造让人民群众批评的条件，要自觉接受新闻媒体的监督，要习惯于在舆论监督下开展各项工作。
（二）舆论监督越来越受到新闻媒体的重视
新闻媒体对舆论监督越来越重视。人民日报曾撰文指出某些地方国家机关压制新闻舆论。[6]各级媒体逐渐提高了对突发事件的报道力度，形成了自己的核心价值观，逐渐学会用新闻的力量揭露权力的腐败现象。例如人民网在其网站首页设置专门的“舆情频道”，内容包括“纪检舆情”、“企业舆情”、“每日舆情解读”、“人民舆评”等，对各级政府、企业以及其他社会力量起到了良好的监督作用；中央电视台舆论监督类栏目《焦点访谈》、《新闻调查》、《今日说法》、《道德观察》广泛涉及不良社会现象的报导，公信力与影响力日益凸显。上海电视台的《新闻透视》、江苏电视台的《大写真》、成都电视台的《今晚8:00》以及广东电视台的《新闻纵横》在当地乃至全国都是收视率名列前茅的电视新闻舆论监督节目。此外，《南方周末》的舆论监督威力是不能不提的。《南方周末》自创办之始始终坚持“在这里，读懂中国”的办报宗旨，坚持“正义、良知、爱心、理性”的基本理念，影响力逐步扩大。《南方周末》每期发行量基本上超过160万份，在全国乃至全世界有着广泛的受众群体和影响力。作为被外媒评价为中国最敢说真话的报纸，《南方周末》在提高人民民主意识，推动公民社会的形成方面有着不可磨灭的积极贡献。
（三）保护行政舆论监督的氛围正在逐渐形成
很多记者做舆论监督几乎都会有同样的一个感受，那就是采访难度大、缺少安全感、采访阻力大，报导压力大。他们都期盼着国家能够尽快出台专门的法律法规来制止这种现象，保护新闻舆论监督不受侵犯。种种迹象表明，他们的这个心愿越来越接近实现了。强化舆论监督，规范舆论监督，保护舆论监督，勇于倾听社会各界批评的声音，正在逐步成为当下中国地方政府的主动之举。
中共中央曾在《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》中，明确提出进一步加强和改进舆论监督工作的意见：高度重视舆论监督工作的重要作用；坚持舆论监督工作的原则要求；把握当前舆论监督的重点；支持新闻媒体正确开展舆论监督；引导新闻媒体树立在舆论监督过程中坚持以社会责任为重的理念；增强舆论监督领导工作。[7]
（四）报纸、电视、网络等新闻媒介各显其能
报纸监督 ——深度与高度兼备
虽然随着社会的发展，报纸越来越受到来自于广播电视尤其是网络的冲击，但是，它仍然以其特有的权威性和深度优势，在舆论监督方面占据着不可替换的重要席位。更为重要的是，随着互联网的普及，报纸网站的诞生为报纸的新生发挥了重要作用。
目前，几乎绝大部分能够产生社会重大影响的舆论监督事件，基本上都少不了报纸媒体的身影。比如郑州市“亚洲第一立交桥通车6年大修”事件，它之所以引起社会重大反响，正是得益于《人民日报》的披露。
电视监督——日益壮大
电视媒体的舆论监督作用在近年来发展迅速。上世纪90年代，《东方时空》、《焦点访谈》、《新闻调查》等栏目陆续开播，2003年中央电视台新闻频道开始播出，中国电视媒体实现快速发展，在舆论监督中所起的作用越来越明显。
以2012年和2013年央视315特别行动为例，2012年3.15晚会上，央视曝光了多个行业鲜为人知的行业内幕，麦当劳、家乐福等国际巨头榜上有名，同时还揭露了中国电信多地分公司为垃圾短信提供发送通道非法牟利的行为。2013年其关注车内空气污染问题，揭露奔驰和宝马存在质量问题，由于其部分轿车车内空气污染很大，导致部分车主身体出现问题。这两件事可以充分说明央视在舆论监督方面的大胆探索。
网络监督 ——大放异彩
网络技术飞速向前使得网络逐步普及，给舆论监督开拓了又一条传播途径，同时也使舆论监督焕然一新，为舆论监督方式加入了新的青年军。由于网络在舆论监督中具有天然的优势，在舆论监督这个广阔的舞台上更多的展现出自己的力量，逐步成为舆论监督的主力军，也越来越受到社会的重视。[8]

三、当前舆论监督实施过程中存在的问题
（一）舆论监督没有形成系统的法律体系和协调机制
当前各类行政监督的主体权限、法律依据、程序和手段不明确，引发一系列连锁反应。譬如，政府在行政管理过程中不可避免地会导致一些偏差，出现一些问题，这本来是很正常的事情，但有些政府及其主要领导干部为了自身的形象和头顶的“乌纱帽”，往往会封锁在自己所管辖区域内发生的容易导致社会重大影响的事件。
现阶段，我国行政机关及其公务人员没有受到来自于各个方面的监督压力，行政机关及其公务人员的行政行为和职务行为没有受到有效监督，不同主体的监督体系混乱，未能各司其职、各负其责，整个行政监督体制没有形成强大合力。这一问题的原因主要是各种监督体系之间的职能界限和层次关系没有科学合理划分，舆论监督的总体规划和不同监督机制问存在重叠、冲突和制肘的现象。
（二）舆论监督形式单一
现阶段我国舆论监督方式极为单调，除了媒体报道、自媒体评论外，其他舆论监督途径十分狭窄。尤其值得一提的是，在我国，言论自由与诽谤罪难以划清界限，这导致了公众不敢主动行使舆论监督的权利，导致了层出不穷的公众忍气吞声的现象。上访、举报诉讼都属于舆论监督的形式，但其渠道似乎从来没有通畅过。各级政府的层层阻扰，舆论监督形式的单一导致了我国舆论监督氛围风气不开的局面。
（三）主流新闻媒体没有发挥应有的作用
随着信息时代的推进，新的媒体格局已经形成，人民大众的舆论监督参与意识普遍增强，舆论引导与舆论监督的关系问题，逐渐成为新闻监督领域无法回避的问题。作为我国新闻传媒的中坚力量，以国家级媒体和地方性权威媒体为主的主流新闻媒体，越来越无可避免地受到这一矛盾的困扰。
当前，主流媒体的“正面宣传”倾向过于明显，对于民生的关注和百姓呼声的关心不够，这样的价值取向使得我国主流媒体越来越变成没有基石的空中楼阁，没有发挥出应有的舆论监督威力，未能取得良好的舆论监督作用。