公务员财产申报制度研究

第二节 地方财产申报现状
虽然早在1995年，中央有关部门联合发布《关于党政机关县（处）级以上干部收入申报的规定》，由此初步确立我国公务人员财产申报制度。但由于该《规定》在制度设计上存在先天不足，在中央和地方实践中收效甚微，甚至有地方对此视而不见，并未按照《规定》来实施公务人员的财产申报制度。其后，我国虽又连续发布相关规定，不断完善国家公务人员财产申报制度，但从实践来看，仍未达到预期效果。究其原因，就在于这些规定并未上升至法律层面，缺乏权威性、独立性和应有的刚性。 为此，有些地方政府出于自律和预防、惩治腐败的目的，开始在地方小范围内开展实施国家公务人员财产申报制度，且制度上较中央的规定更加完善，成效显著。
一、新疆阿勒泰地区财产申报实践
阿勒泰地区位于新疆北部，人口以哈萨克族为主。就是这一个偏远地区，2008年成为了我国新闻报道和学术研究的热点。2008年5月25日，阿勒泰地区纪委、监察局和防腐办公室联合发布了“阿地纪发[2008]17号文件”——《关于县（处）级领导干部财产申报的规定（试行）》。 该项《规定》是我国地方第一部关于国家公务人员财产申报的文件。阿勒泰地区的破冰之举，让地处边陲的阿勒泰地区纪委站在了舆论的风口浪尖，该规定被媒体称为阳光法案。为配合该项规定的实施，9月16日，新疆阿勒泰地区廉政网正式开通，设置了“县（处）级领导干部财产申报倒计时”栏目，督促相关领导干部主动申报财产，上缴违法收入。截至9月13日，全区“139”廉政账户共收到申报对象缴纳违纪款33万余元。2009年2月17日，新疆阿勒泰地区首次公开了各领导干部财产申报情况。首次参与财产申报的共有1054人，包括三类人员：一是现任正副县级干部；二是退休三年以内的正副县级干部；三是在公安、工商、税务、交通、城建等部门中掌有实权的科级干部。首次公开的千余名官员财产申报中，县（处）级干部申报率为98.97%，科级干部申报率为100%。未发生无故拒不申报现象。
新疆阿勒泰地区财产申报制度与以往不同，财产申报不再是秘密进行，而是进行公示，接受人民监督。在2009年1月1日公示的55名初任县（处）级领导干部财产申报收入排行榜中可以清晰得看到领导干部的工资、奖金、福利等各项收入（详见表1）。 以哈巴河县委常委纪检委书记叶尔江·卡孜木为例，他的工资收入为每年17844元，各类奖金津贴及福利补贴为每年21730元，历年的全部劳务所得为21200元，并在说明中详细地列出了他劳务所得各项目录。
二、江西黎川县官员财产申报实践
2010年4月16日，江西黎川县纪委正式出台酝酿五个月之久的《黎川县新任科级领导干部财产申报办法（试行）》（以下简称《办法》），并于当月27日公布了干部的财产收入。本次财产申报主体为19名新上任的科级领导干部。《办法》规定，新任科级领导干部必须在任职后的一个月内按照规定进行财产申报。申报范围包括本人、配偶及其子女名下的收入、房产、私家车拥有情况，以及出国(境)求学(定居)、经商办企业、入股投资、婚丧操办等12项内容。申报对象应如实填写相关情况，并交由各单位党委(党组)负责汇总后报纪检监察部门进行审查。申报材料在一定范围内公示7天，接受社会的有效监督。《办法》还规定，新任科级领导干部首次申报前不主动上缴违纪违法收入的，纪检监察机关将根据非法财产所得数额、情节，给予从重、加重直至开除党籍、开除公职处分，涉及违法犯罪的建议司法机关按最高刑罚量刑。黎川县首批向社会公示的19名新任科级领导干部的财产收入情况显示，多数被公示对象的年收入为2万至3万元，其中10人各拥有2套房产，2人拥有私家车，大多数被公示对象存在房贷压力。
本次财产申报共分为三个流程：申报、审查和公示。首先，新任科级领导干部在到任一个月内须到县纪委廉政室主动申报；然后，县纪委廉政室将材料整理好送至监察局审查；最后，将申报结果在县广场公告栏公示。在公示之前，对于存在违纪行为的部分干部，监察局给予其主动改正的机会，将其不法收入上缴至廉政账户，可免于处分。
在官员财产申报制度上，黎川县最大的贡献就在于其监督方式。一方面，黎川县将官员申报的财产全部公开，并没有像新疆阿勒泰地区采用有限公开的方式；另一方面，将申报结果公示在县广场公告栏内，相对在网上公示，更为直接，可以参与监督的群体范围进一步扩大。
黎川县并没有像新疆阿勒泰地区那样，把所有的官员都纳入财产申报主体，只是规定新任科级干部需进行财产申报。这样做的意义在于把监管干部的关口前移，避免“带病提拔”。但是也存在众多不足之处：一方面，申报主体狭窄。《办法》把申报主体限于新上任的科级干部，对其他干部放任自流。而相对与新上任干部，老干部由于上任时间长，权利大，更容易产生腐败的可能。另一方面，申报类型单一。《办法》只规定新上任官员申报其财产，对于上任之后却不在申报。这种一次申报的方式只是静态监管，不能对官员上任后的财产变动情况作出时时监控。换句话说，如果官员新上任时并不存在贪腐问题，但到任后由于利益诱惑而滋生腐败，仅靠财产申报制度，不能对其形成约束，腐败很难查出。
“黎川模式”只是一个试点，还没能普遍展开。但是这种模式却值得借鉴，至少在新任官员的提拔上有一定启示作用。欲把此模式在中国普遍展开，还需法律制度的完善和相关政策的扶持，同时也需要各利益集团的配合。
三、其他地区财产申报实践
虽然国家公务人员财产申报制度已有地区在积极开展，但就全国而言，官员财产申报的实践还停留在探索的层面。这种探索大致可分为三类：第一类是原有党内述职述廉制度的深化和延伸；第二类是专项财产公示；第三类属于干部人事管理和任用制度改革范畴。
（一）浙江慈溪、四川高县、上海浦东财产申报实践
浙江慈溪、四川高县以及上海浦东的财产申报制度属于第一类，即原有党内述职述廉制度的深化和延伸，三地具有相似性。
2008年12月5日，慈溪市委、组织部联合发布了《慈溪市领导干部廉情公示暂行规定（试行）》，至2009年1月中旬，慈溪共有700多名副局（科）级干部及国有企业负责人填写了《慈溪市领导干部廉情公示表》，并在单位公示栏里公示，时间至少为三天。该表涉及四大类，共24项内容。第一大类为本人和家庭基本状况，第二类为廉洁自律情况，第三类为廉洁从政情况，第四类为其他情况说明。其中个人个家庭基本情况一栏，除了填写自己的房屋、车辆等财产，还需填写配偶和子女相关情况。上述四大类24项内容公示后由干部所在单位员工进行无记名投票，如果超过1/3票数认为其存在虚假，则将遭到组织调查。对于慈溪市的财产申报制度，任建明教授表示：慈溪廉情公示制的最大突破就是公开!如果敢于公开，财产申报制度的推行就再也没有什么大的障碍了!从这个意义上说，慈溪的廉情公示制是为官员财产申报以及我国各类廉洁自律规定的有效化扫除了最大的、最主要的障碍。不是有那么一句话，“坚冰已经打破，航船已经起航”，剩下的当然就是到达彼岸了!
其实，慈溪的财产申报制度并不是独立存在的，它只是慈溪市廉情报告的组成部分，是对以往廉情报告的深化。按照慈溪市委书记周忠贤的说法：“财产公示只是个方向，但我们还没有这个考虑。” 因此，慈溪并未形成一整套财产申报制度，目前的财产申报只是作为廉情报告的一部分而存在。
与浙江慈溪的官员财产申报属同一类别的是四川省高县。2009年，四川高县推行基层领导干部家庭财产收入登记制度，全县四百余名科级干部填写了《基层领导干部家庭财产收入登记表》，且一年填写一次。在《基层领导干部家庭财产收入登记表》上，需要填写的内容包括：填表人及配偶、子女的姓名、年龄、政治面貌、工作单位、职务等；在财产 情况栏上，填写住房套数、地点、面积等；在债权、债务栏，分别列有总额以及产生的说明；在收入情况栏，要求填写月收入、工资、奖金和其他收入。
上海浦东在2009年底启动了领导干部廉洁自律信息系统，处级以上领导干部住房、财产均要进行网上申报，且配偶、子女经商处境均须申报，其目的在于将扩大监督，让权力在阳光下运行、资金在网络上监管、资源在市场中配置。
（二）湖南湘乡和重庆开县的财产申报实践
2009年10月，湖南湘乡市要求县（处）级领导干部对住房情况进行申报。申报内容包括：住房套数、住房性质、住房位置、建筑面积、房屋价格、产权人姓名与公示人的关系六项。公示官员具体范围包括市委书记、市人大常委会主任、市长、市政协主席在内的9名市委常委，法院院长，检察院检察长，公安局政委、局长等所有正县级和副县级干部，一共69人。69位县(处)级干部中，除了湘乡市泉塘镇党委书记彭连阳(副县级干部)填写没有房产外，其他干部均有房产。其中51人有一套房，16人有两套房，1人(湘乡市东山办事处党委书记彭立荣)有3套房。
湖南湘乡官员财产申报与新疆阿勒泰、浙江慈溪等地财产申报的不同点在于：一方面，申报内容不同。湖南湘乡此次申报仅涉及房产，并不像其他地区范围比较广。另一方面，湖南湘乡的申报主体包括了该市主要领导干部，而其他地区只包含中基层干部，并未涉及主要领导干部。湖南湘乡的财产公示虽然是专项财产公示，但是敢于公示主要领导的财产，是一种突破，意味着领导以身作则，率先垂范，应值得各地借鉴。
与湖南湘乡的专项财产公示相比，重庆开县与2010年正式实施的领导干部财产申报所涉及的财产范围有所扩大。2009年底，重庆开县发布了中共开县纪委、中共开县县委组织部关于印发〈开县新任党政主要领导干部履职廉政监督办法〉的通知》，决定从2010年1月起，全县新任(含提拔、交流、兼职等)的县级部门、县委部委、镇乡街道的党政正职领导干部，在任职或离职30日内，都须向县纪委、组织部主动申报家庭财产及收入，并在本单位公布，接受干群监督。申报的内容包括家庭财产情况，主要涉及本人及配偶和抚养的未成年子女、不能独立生活成年子女的个人和共有的现金、存款、房产、汽车、股权股份、字画古董、经商办企业等9个方面的财产；还包括家庭收入情况，主要涉及工资、投资收益、继承遗产、劳务报酬、从事其他经营活动的投资、股份收益等8个方面情况。《通知》刚出，首先进申报的是14位县级部门一把手，其中财产最低的为21万，最高的为178万。 随后，陆续有194名新（提）任党政主要领导干部，在原单位和现单位职工大会上“晒”出家产。这194名新（提）任党政主要领导人均工作年限21年，人均家庭财产61.26万元，100万元以下的约占78%。 可以看出，重庆开县同样把财产申报的主体指向了新任领导干部，主要目的还是预防“带病提拔”。但是，开县财产公开的范围还仅限于单位内部，并没有扩展至单位以外的场所，仍属于内部公示，不能接受人民群众的有效监督。但是，从财产申报制度的构成要素看，重庆开县的实践较湖南湘乡而言，更接近与通行的财产申报制度。