摘要：行政事业单位的固定资产是指的单位价值在规定标准以上，使用年限在一年以上，并在使用过程中基本保持原有物质形态的资产。其最终所有权人为国家，实际由中央或地方政府负责管理，具体由各级财政部门或财政部门的国有资产管理机构（以下简称财政国资部门）代表同级政府行使监管职能，由行政单位占有和使用。综观行政事业单位固定资产的管理工作，行政事业单位在资产占有和使用环节，财政国资部门在管理环节，存在一定程序不规范、管理薄弱、配置失衡和产权不明晰的现象，这些问题阻碍了行政事业单位的发展，影响了国有资产使用效率和保值增值，有待进一步研究和加以解决。
关键词:行政事业单位 国有固定资产
一、行政事业单位固定资产管理存在的问题
（一）行政事业单位作为资产占有和使用者，存在基础工作薄弱，财务核算不规范，超越权限租赁和处置固定资产的问题。
占有使用固定资产的行政事业单位资产管理水平参差不齐，存在资产管理意识差，基础工作不扎实，财务核算不规范的问题。固定资产账目存在账账不符和账实不符的现象，即固定资产总账和明细账、卡片账账目不符，甚至没有设置明细账和卡片台账；固定资产账户价值与盘存实物实际价值两者或大或小、不相符合。有的单位和部门资产出租、出借、处置程序和行为符合规定，有违反非税收入“收支两条线”的规定，将借入合同和出租协议的标的金额直接对冲的行为；有的单位未经财政国资部门审批，自行越权处置固定资产，甚至将租赁和处置所得私设“小金库”，造成国有资产的流失。
（二）财政国资部门对资产配置环节掌控力度不足，对各行政事业单位资产配置失衡问题不能有效制约。
部分预算经费和财力充足的单位和部门受自身利益的驱动，不顾本单位客观需求，超实际需求盲目购置甚至重复购置固定资产，结果造成资产使用效率不高甚至闲置。而财政预算部门对于拨款购置和配发的资产在使用过程中的效果如何，缺乏后续的评价和监督。不同级别、不同性质的部门和单位之间，人均资产占有率相差悬殊，资产分配不公、配置苦乐不均的现象普遍存在。特别在办公用房、办公设施设备等领域，这一情况比较明显。例如在最近中央办公厅关于清理办公用房的过程中发现，国家规定人均办公用房的面积不能超过……平米，而现实中不同单位的这一指标可能相差10倍以上甚至更多。
（三）资产权证缺失现象严重，产权界定不清成为制约国有资产变现增值的瓶颈。
目前国有固定资产之中不动产权证缺失现象普遍存在。土地、房屋等不动产的价值在固定资产价值中所占比重较高，理应成为管理的重点。由于历史的、现实的和认识上的原因，这类资产普遍存在所有权属凭证（即土地管理部门颁发的土地使用权证和房产管理部门颁发的房屋所有权证，简称“所有权证” ）遗失或缺失的现象。而所有权证是办理后续凭证的依据和基础，因此连锁反应带来无法办理占有、使用权凭证（即财政部门颁发的对行政事业单位占有、使用国有资产进一步确权的证明，简称“产权登记证” ）的问题，对补充建立和完善较为完整的产权档案构成了阻碍。
由于法定凭证不足、产权不清，进而带来了处理行政事业单位产权与周边单位产权、与集体土地产权边界界定困难等一系列后遗症。这些不动产在后期涉及到产权转让时由于历史遗留时间长，补办缺失的所有权证程序复杂且成本高，构成了国有资产流失隐患，影响了国有资产在处置时实现保值增值和价值最大化的程度。
二、行政事业单位固定资产管理存在问题的原因分析
（一）行政事业单位在占有和使用固定资产环节出现问题的原因
一是思想认识不到位，单位领导对固定资产的使用和管理不够重视。行政事业单位的固定资产一般由财政拨款购置和配发，即不像企业等盈利性机构那样资产的使用效率与经济效益直接相连，资产管理工作也不像其他职能业务和重点工作那样与绩效评价、年度考核挂钩。相当一部分单位管理层存在重钱轻物、重购置轻管理、重资金管理轻资产管理的思想，对资产管理重视不够。
二是财务业务水平不高，财务人员对固定资产账务的核算有偏差。大部门单位没有专职担任资产管理工作的人员，由单位财务联络员或综合办公室人员兼任 资产管理和核算工作。队伍不稳定，业务素质不高，对资产管理会计核算方法和规定学习和掌握得不够，容易形成资产会计核算的偏差。一方面固定资产账簿设置不规范，缺少资产明细账和卡片台账，另一方面疏于对固定资产的定期盘点清查，导致账目金额与实物数量和价值长期不符而未能及时调整和纠正。比如购建的固定资产未及时入账，特别是涉及建筑安装工程项目的资产在投资项目完工后未及时进行竣工决算，或竣工决算完成后未及时结转固定资产；无偿调拨调入的固定资产未入账或未完整入账。这类账小于实的资产长期滞留帐外，脱离财务的管控，形成国有资产流失的隐患。又如一些长期闲置的固定资产实际已完全没有使用价值，却长期挂账未及时向财政国资部门办理审批核销手续；已经报废报损的固定资产，未能及时核销账务，这类账大于实的资产虚增固定资产数额，导致固定资产统计数据的失真。X6。
三是单位内部控制制度本身不够完善。有些行政事业单位固定资产内部控制制度不健全，没有建立固定资产购置、保管、领用、使用、维护、调拨、报废和盘存等相关内控制度。
（二）财政国资部门在综合管理、资产配置环节出现问题的原因
财政国资部门一般比较注重对资产使用环节和处置环节的监督和管理，而容易忽视对资产配置环节的管理，在实际操作中与财政预算和政府采购的衔接不够紧密。目前各地普遍没有出台资产配置标准管理规范性文件，同时缺乏完善的资产配置标准，一个单位或部门到底需要配备什么标准的资产，配备的数量是多少没有刚性的要求。政府采购预算的编制虽已作为一项单独的内容纳入财政支出预算范畴，但部门预算和政府采购计划的细化程度由于没有硬性的资产配置标准作为支撑，使得资产配置的管理在实际操作中存在一定程度的随意性、临时性、盲目性。资产预算管理、资产配置的源头管控达不到预期的效果因而造成了资产配置不均衡、资产调配不科学的被动局面。
（三）资产权证缺失、产权不清的原因
一是行政事业单位的不动产（特别是土地、房屋）最初都是通过无偿划拨等方式取得的，当时很多单位认为资产都是国家给的，办不办产权证无所谓，在思想认识上不重视。
二是对于法定所有权证的管理，以往普遍采用的是“分散管理模式”，即由行政事业单位自行保管土地证和房产证。有的单位由于管理机制欠缺、管理程序不规范、档案基础工作薄弱，工作场地变迁或工作人员调换后没有及时整理移交资料，造成了所有权证遗失。
三是目前对于法定所有权证的管理模式采用较好的“集中保管模式”， W1-3即由财政国资部门统一管理本级的所有权证。此种模式虽然减少了因为管理上基础工作的不足造成的所有权证丢失的可能性，且在一定程度上加强了对行政事业单位名下资产的控制，但削弱了原单位特别是新建房屋并占有使用这类不动产的行政事业单位办理所有权证的积极性，容易造成拖延时间、推诿责任。同时在由分散管理模式调整为集中管理模式的改革进程中也可能存在因为一己私利而故意隐瞒原始办证资料或所有权证的现象。完善和完整所有权证的过程难度不容小觑。
三、强化行政事业单位国有固定资产管理的对策
（一）提升内在动力，占有和使用资产的行政事业单位要牢固树立依法依规管理国有资产的意识，提高资产管理的能力水平。
提高主要领导和资产管理人员的法制意识。各级行政事业单位应当严格遵守固定资产的购置、使用、处置等有关法规，坚决按规定程序向财政国资部门进行申报和审批。
明确责任，建立资产管理责任机制。实行单位主要领导为全面责任人、分管领导为主要责任人、使用部门负责人为直接责任人的三级管理责任制。明确相关责任人的职责范围，将资产管理责任落实到人，定期考核责任履行情况，考核结果作为人员提拔､任用的一项依据。 W4
财政国资部门要定期组织行政事业单位的资产管理人员进行业务培训，掌握资产管理政策法规及专业和理论知识，提高业务水平；各单位要定期开展清产核资的自查，把各资产管理现状对照既有的规章制度进行自纠。
（二）财政国资部门要增强综合管理资产效能，科学合理配置资产。
一是科学测定资产配置需求，分类制定合理的资产配置标准。按行政事业单位不同的性质、行业类别、财力大小和管理环节层次复杂程度等进行分类，解决满足行政事业单位运行和发展需要配备资产种类、需要配备的资产数量问题，明确各类资产配置的价值上限和使用年限等参数指标，节约使用财政资金，有效控制资产规模，优化资产配置结构，提高资产使用效率。X5-69
二是将新增资产配置计划和执行与年初预算编审、政府采购相结合。行政事业单位国有资产预算编制与部门预算编制应同步进行，单位编制资产预算后，随同部门预算“一上”报同级财政业务预算管理部门的同时，由财政国资部门审核提出意见后，才能报财政预算管理部门纳入部门预算编制计划。未经财政国资部门审核的资产预算，政府采购监管部门不予纳入政府采购计划，政府采购部门不予实施政府采购，国库集中支付部门不予拨款。X6-72
三是将资产处置、资产调剂与资产配置有机结合。在对国有固定资产清查盘点的基础上，盘活行政事业单位的存量资产，建立资产调剂调配制度，遵循先调剂后配置的原则，搭建财政预算、政府采购和国资管理三方共享的调剂调配信息平台，逐步改善不同单位资产分配苦乐不均的现象。W3-2
（三）借助外力，形成监管合力，争取支持，逐步走出产权管理的困境。
强化资产管理政策执行力，要善于借助纪检监察、审计部门的职能作用及社会中介机构专业优势和服务优势，建立起以财政国资部门为主导的、多部门联动配合的政策落实督查体系，切实增强政策贯彻落实的威慑力和推动力。财政国资部门应定期或不定期联合纪检监察、审计部门对资产管理政策执行情况进行抽查，对于政策性强、工作量大的专项检查可聘请社会中介机构参与进行。X1-75
最后，行政事业单位国有资产产权管理工作是一项复杂的系统工程，不仅需要解决复杂的历史遗留问题，还涉及各相关部门利益的统筹考虑和全面协调。举财政国资部门一家之力是不够的。需要得到本级政府甚至上级政府的支持，组织多个相关部门特别是国土管理部门、房产管理部门、规划管理部门、建设方主管部门等，成立产权清理联合工作组展开行动，进行产权集中清理。对历史遗留问题争取清理一批，解决一批，消化一批。此项工作的推进虽不可能一蹴而就，但更不能够长期议而不决，需要本着循序渐进的原则逐步推进。在妥善处理历史产权纠纷的基础上，逐步过渡到现有制度框架下进行管理。W1-5
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