【行政管理论文】论我国行政调解的完善

摘要：行政调解是指行政机关和法律法规授权的组织，依据法律和政策，以自愿为原则，通过说服教育促使当事人达成协议的活动。行政调解的完善有利于政府转变职能，塑造服务型政府；有利于纠纷的彻底解决，营造和谐社会；有利于增强公民权利意识，营造良好的法治环境。完善我国的行政调解制度，对化解处于转型社会时期的中国社会矛盾纠纷，构建社会主义和谐社会有着重要作用和意义。

关键字：行政调解，经验，完善

一、 我国行政调解的不足

（一） 行政调解制度不足

立法缺乏系统性。我国设定行政调解的法律文件，种类繁多。涉及行政调解的法律有近40部，行政法规约60部，行政规章约18部，地方性法规约70部，地方性规章约45部，另有大量一般性规范文件。 有关行政调解的规定过于分散，易造成法律法规内部的相互冲突，应该制定一部完整的《行政调解法》，达到立法上的统一。

调解范围局限性。我国行政调解的范围偏窄，只局限于民事纠纷、轻微违法行为、权属争议、行政赔偿、补偿数额争议。然而处于转型时期的中国，社会的不稳定大量信访案件的增加，行政纠纷成为社会纠纷的一大组成部分。公民与行政机关发生纠纷后，往往不通过司法途径而是通过上访解决，易造成社会的不稳定和大量极端事件的发生。将行政纠纷纳入行政调解范围，有利于大量社会问题的解决。

程序设计缺陷性。我国法律法规中几乎只设定行政调解，而未规定行政调解的具体程序。实践中行政调解往往依照其他行政程序或者自创调解程序，随意性较大，缺乏法律的刚性规定。行政调解的优势在于权威性、灵活性、便捷性，因此不注重程序设计上的规范性。遵循意思自治原则、平等原则、合法原则、合理原则和效益原则，使争议得到高效经济的解决。

（二）行政调解基础不足

管辖单位划分不明确。我国目前的行政调解组织分布在基层人民政府、主管行政机关和法律法规授权的组织中。从乡镇一级到国务院，不同的职能部门都可以行使行政调解的职权，我国法律法规并没有明确的管辖范围划分。造成了行政调解机关互相推诿。

调解人员素质参差不齐。行政调解中，要求调解人能够正确沟通双方当事人、传递信息、尊重当事人合意。而行政机关中的调解人往往缺乏与双方的沟通，将自己的意志强加于人，或强行调解、强制要求履行调解协议，降低了行政调解主体的威信，导致行政调解成功率降低。行政调解应当提供具有专业素质和水平的调解，调解人员的素质是实现调解公正性、权威性的基本保障。

政府职能部门缺乏协调。行政调解活动一般由发生纠纷领域的行政主管部门负责，本着“谁管辖，谁负责”的原则，如治安领域的调解由公安机关负责，商标权纠纷由工商局负责，环境污染领域的纠纷由环保部门负责。然而当一个纠纷涉及多个领域时，往往需要由多个领域的行政机关协调分工调解。由于法律规定的不明确，在实践中出现管辖竞合时，常常缺乏协调导致行政调解效率低下，甚至出现行政主体之间均不愿承担责任的情形。

（三） 行政调解运作不足

认识上存在偏差。行政调解中，调解机关不能认识调解是寻求纠纷的合理解决结果。存在不重视调解或者过分倚重调解的现象。第一，行政机关不重视调解过分迷信司法，追求纠纷解决途径的单一化，司法资源不能得到合理利用，导致诉讼爆炸现象，纠纷难以及时高效解决。第二，行政机关过分倚重调解强制调解，违背了当事人意思自治原则，导致纠纷无法被根本解决。

运用上过于强制。调解的前提是当事人自愿，在行政机关调解中存在片面强调是非、合法原则，将调节过程等同于行政执法过程，导致调解不能妥善解决问题。存在行政机关一味追求息事宁人，为达成妥协不惜放弃公平、正义，将行政调解视为规避法律的手段，使行政调解失去公正性。

与其他纠纷解决方式缺乏联动。行政调解与人民调解、司法调解共同构成我国的三大调解制度。行政调解与人民调解、司法调解缺乏联动，行政调解与行政复议、行政诉讼难以实现无缝对接，造成社会资源浪费化。

二、 域外行政调解的经验

（一）日本公调委制度

日本于1970年颁布了《公害纠纷处理法》，建立了环境公害调解委员会，简称公调委，目的是通过当事人之间的互让和行政机关的斡旋、调停、仲裁和裁定等制度，谋求迅速而妥善的解决公害纠纷。公调委作为行政性的委员会，在其权限行使的高度独立性得到保障的同时，拥有准立法权限和准司法权限。 公调委的委员由高级公务员、法律学者和律师组成，能够保持行政调解的中立性，独立地行使职权。

（二）法国行政调解专员制

法国于1973年设立行政调解专员制度，调解专员做为中立的第三者解决行政机关和行政相对人之间的纠纷，在行政机关的行为确实属于违法或不良的行政管理活动时，建议行政机关修改原来的行政行为，从而解决行政机关和行政相对人的争议。 调解专员由部长会议通过，总统任命，人事、财政独立，对执行职务的行为不负民事责任和刑事责任，享有同国会议会相同的豁免权。调解专员具有调查权、建议权、调停权、报告权、命令权、追诉权和促进行政改革权。大多数情况下，调解专员受理的案件，都能以调停而终结。

（三）美国ADR制度

美国建立的ADR，即替代性纠纷解决机制，包括协商、谈判、斡旋、调解等方式。1990年美国国会颁布《行政纠纷解决法》、《协商立法法》规定了美国的行政调解法律制度。ADR最早起源于美国，而后盛行于欧洲大陆各国及日本、韩国、澳大利亚等国家。ADR具有专业的调解人员，实现了调解的中立性；行政调解人事、财政上独立，实现调解的独立性；在相关立法的基础上建立，具有非任意性。ADR对于我国行政调解制度的完善具有借鉴意义。

三、 我国行政调解的完善途径

（一）加强基础设施建设

建立专业的行政调解队伍。提高行政调解人员素质，扩大行政调解工作者范围。借鉴日本公调委制度，聘请专家学者、法官、律师作为调解机构成员。这些行政调解人员具有专业知识、较高的法律素养和丰富的社会经验，调解人员的高素质对保障调解的权威性、中立性具有重要意义

建立专门的行政调解机构。在社会纠纷高发领域应当建立专门的行政调解机构，如医患纠纷。从2000年至今，至少有150多起医疗暴力案例被报道过，其中致人死亡的有30多起。作案工具包括马刀、宰羊刀、水果刀、铁锤和斧头。 2013年10月25日发生的温岭袭医事件，就是医患纠纷引发的社会极端事件。地方政府在处理医患纠纷时存在大事化小小事化了的心态，医疗纠纷缺乏有效、高效的解决渠道和法律支持，病人往往投诉无门，造成近十年医患矛盾的加剧甚至逐渐暴力化。建立以医生、法律学者、律师为主体的医患纠纷调解机构有助于增强调解的调解的独立性、中立性和专业性，避免医患纠纷矛盾升级导致极端事件的发生，维护社会的和谐稳定。

建立有效的行政调解体系。以信访机构为基础，构建我国的行政调解体系。我国几乎所有的行政机关都设有信访部门，我国信访机构庞大，具有专业性、独立性的优势和丰富的调解经验。《信访条例》规定，信访的职责之一是协调处理重要信访事项。“协调处理”包含调解，信访机构在调解中应积极发挥作用，促进社会矛盾纠纷的及时公正解决。

（二） 扩大调解范围

我国行政调解的范围局限于民事纠纷、轻微违法行为、权属争议、行政赔偿、补偿数额争议。在转型时期社会矛盾频发、司法资源有限的背景下，应当扩大行政调解范围。第一，将涉及人身权、财产权的民事纠纷以及一切权属和利益纠纷进行行政调解。第二，对行政管理中为实现某种目标造成的行政相对人和行政主体之间的纠纷进行调解。第三，对具体行政隶属机关内部成员之间的行政争议进行调解。

（三） 设计程序规范

将行政调解程序分为启动、受理、调解、签约、归档五个步骤。第一，行政调解以当事人自愿为基础，依当事人申请启动，申请是当事人的意思表示，包括书面申请和口头申请。第二，行政调解机关接到申请后，依据有关规定进行审查，决定是否受理。第三，通过说服教育、劝导等方式，使双方当事人达成合意。第四，签订调解协议，由调解机关制作书面调解书，调解书送达当事人之日起生效。第五，行政机关将行政调解协议书进行归档备案，便于当事人查询以及行政机关审查。

（四） 建构调解制度

回避制度。行政调解人员在与自己有利害关系或其他关系的纠纷中，应采取回避制度。《民间纠纷处理办法》第12条规定“具体负责处理纠纷的司法助理员，有下列情形之一的，必须自行回避，当事人也有权用口头或书面方式申请他们回避：（1）是本纠纷当事人的近亲属；（2）与本纠纷当事人有利害关系；（3）与本纠纷当事人有其他关系，可能影响公正处理的。”构建行政调解回避制度，有助于调解的公平性、公正性。

拒绝权制度。行政机关进行行政调解应遵循当事人自愿、自觉的原则，行政机关在调解中只是中间人，不得进行强制调解，当事人有权拒绝调解。当事人在调解中有权主张自己的合法权益，有权拒绝调解调解结果。尊重当事人的意思表示，在符合当事人自愿自觉和社会公序良俗的基础上进行调解，保证当事人的意思自治。

问责制度。对于调解人员“和稀泥”调解、不回避调解、强制调解进行问责，追究相关行政调解人员责任，给予一定行政处罚，保障行政调解的权威性和公正公平性。

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