济宁市任城区政府依法行政问题研究

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1.1提出
当前，我国正处于经济发展黄金期、社会风险易发期和社会矛盾期，一些深层次的矛盾问题，如城乡二元结构突出、贫富差距扩大、生态环境恶化等，正逐步显现。同时，随着法制意识日益深人人心，人民群众的民主法治意识逐渐增强，政治参与积极性不断提高，维护自身合法权益的要求愈加强烈，对基层政府的依法行政水平也提出了更高要求，加强政府依法行政尤显紧迫。
党中央历来重视依法行政工作。党的十五大将依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，1999年11月，国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》，指出全面推进依法治国的重要性，对政府法制工作提出了新的更高的要求。党的十六大把社会主义民主更加完善、社会主义法制更加完备、依法治国基本方略得到全面落实，作为全面建设小康社会的目标之一，明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出经过十年时间“全面推进依法行政，建设法治政府”的目标、指导思想、基本原则和基本要求，是建设法治政府的纲领性文件。2008年5月，国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》，提出了市县政府依法行政八个方面共30项任务，要求把市县政府依法行政作为一项基础性、全局性工作，摆在更加突出的位置。2010年，国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，从九个方面提出了各级政府依法行政必须完成的29项任务，强调要全面推进依法行政，不断提高政府公信力和执行力，为保障经济又好又快发展和社会和谐稳定发挥更大的作用。党的十八大报告正式提出到2020年“基本建成法治政府”的重要任务。
县级政府作为我国行政管理体制中的基层环节，是国家法律法规和政策的重要执行者，是直接运用法律、法规和规章去实施行政管理、维护公共利益和社会秩序的前沿阵地。县级政府能否切实做到依法行政，已成为考验其执政能力的试金石和衡量政府素质高低的分水岭，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。可以说，实现法治政府的目标，重点在基层，难点在基层，关键也在基层。加强县级政府依法行政，关系到党执政基础的巩固、系列方针政策的贯彻落实以及政府自身建设的增强。因此，研究县级政府依法行政工作显得尤为必要。
1.2意义
加强县级政府依法行政是构建社会和谐的客观要求。构建社会主义和谐社会，最根本的就是要运用法律手段，妥善处理好改革、发展和稳定的关系，及时、公正、圆满地解决涉及广大人民群众切身利益的矛盾纠纷。基层是最容易滋生矛盾的地方，如果行政机关不依法行政，经常变动行政机关的执法权限，就会破坏相对稳定的社会管理秩序，进而影响社会的平稳发展。所以，行政机关必须做到依法行政，保持行政管理的统一性、连续性和稳定性。只有切实推进县级政府依法行政，真正规范和约束行政权力，才能更好地运用法制力量，处理好各种社会矛盾和利益关系，维护社会公平正义，实现社会和谐稳定。
加强县级政府依法行政是建设法治政府的重要基础。依法行政的基础在基层，重心在基层，重点在基层，难点也在基层。一方面，县级政府在我国单一制政权体系中具有十分重要的地位和作用，县级政府以微观管理和行政执法为重，实施具体行政行为居多（乡镇政府依据法律授权的执法权限很少），县政府及其部门承担着最直接的民生职能。另一方面，县级政府及其部门规模庞大、人数众多。据统计，截止到2008年，全国县区政府2860个，县区政府及其部门集中了60%以上的国家行政机关公务员和行政执法人员。县级政府的依法行政工作，直接关系到法治政府建设的进程，关系到能否把体现科学发展观要求的法律法规落实到基层，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。
加强县级政府依法行政是维护人民群众根本利益的必然要求。在由行政机关执行的法律、法规和规章中，大部分是由县级政府具体承担。县级政府及其部门能否严格依法行政，直接关系到法律法规的实施效果。只有大力推进县级政府依法行政，从制度上规范行政权力与公民权利的关系，才能保障人民群众有序参与政府管理，监督行政机关依法办事，才能保证来自人民的权力真正为人民服务，确保各项制度得到良好施行，才能实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。
1.3
1.3.1国内
依法行政起步阶段。十一届三中全会后，我国进入改革开放的新时期，经济民主和政治民主得到迅速发展，中国的法治建设也取得了显著进展。1982年的新宪法规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。这为依法行政提供了国家根本大法的依据。
依法行政确立阶段。1989年出台的《行政诉讼法》，首次提出行政合法性的标准，标志着我国行政诉讼制度的正式建立，为实行依法行政从行政机关外部提供了重要的法律保障。1990年颁布的《行政复议条例》，第一次全面建立了行政复议制度，为实行依法行政从行政机关内部提供了重要的法律监督。1993年通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次正式提出依法行政、依法办事的要求。1996年制定的《行政处罚法》，对行政处罚的设定和实施作了严格规定。1997年，党的十五大明确提出依法治国的基本方略，指出依法行政不仅是政府行政管理的法律手段，而且也要约束和控制国家行政权力。1999年3月，依法治国被载入宪法。
依法行政发展阶段。期间颁布的《决定》、《纲要》、《意见》，为各级政府依法行政、建设法治政府指明了方向，推进了依法治国基本方略的顺利实施。
依法行政深化阶段。党的十八大报告正式提出到2020年基本建成法治政府的重要任务，总结《纲要》实施八年来各级政府在推进依法行政、建设法治政府方面所取得的各项成绩和经验教训，同时，也对各级政府依法行政工作提出了更高的要求，即从“建设法治政府”向“建成法治政府”的历史跨越。
虽然我国的依法行政取得了长足的发展，制度框架基本形成，体制改革不断深入，但是与新形势的客观要求相比，依法行政还滞后于经济和社会发展的需要，滞后于政府改善自身建设的期望。总而言之，我国的依法行政是“成绩与问题并存，紧迫性与长期性并存，动力与阻力并存，把法治作为价值目标与把法制作为实用工具并存”的现状。
1.3.2国外
依法行政是国家行政管理活动服从独立于行政机关之外的法律的最高权威的一种状态。在依法行政的实践中，由于各国在宪政体制和法律制度等方面的差异，对法治的诠释和实践也因为时代和国家的不同而相异。
英国宪政学家戴西认为英国的法治包括三个方面的内容：一是正规法律的绝对优位及政府专断权力之排除；二是法律平等。官吏执行职务的行为与私人行为一样，受同一法院管辖，适用同一法律原则；三是公民的权利不是来源于宪法，而是由普通法院的判例所形成的。戴西法治思想的前两点直接涉及政府行政行为，但是没有涉及法律本身应当具备的标准和内容。当代英国的法治理论认为法治原则不仅要求政府的活动遵守法律，而且还要求法律必须符合一定标准，即要求政府遵守尊重公民自由和权利的法律。
美国法学家认为法治就是法律至上，尤其强调公民有权在普通法院提起对政府机关的行政诉讼是行政法治不可或缺的内容。此外，美国十分重视要求行政机关遵守正当法律程序，重视行政行为的公开性，为此建立了居于世界领先地位的行政公开制度。
法国行政法治具有三方面的特点：一是在普通法院之外建立独立的行政法院系统行使对行政行为的审查权；二是行政法在私法以外独立存在；三是行政法的重要原则由行政法院的判例产生。
德国行政法奠基于19世纪中叶，深受法国大革命和资产阶级自由、平等、博爱思想的深刻影响。德国行政法学创始人奥托•梅耶认为，依法行政即“法律支配”，包括三个方面：一是凡规定有关人民自由、财产权之法规，应受法律之支配；二是以法律指导行政，行政作用与法律相抵触者应不生效；三是行政活动虽非必须全部从属于法律，但基本权力的限制非由法律制定不可。
概括起来，英国强调越权无效，美国强调正当法律程序，法国强调公共权力和公共行为受行政法支配，德国强调法律优先与法律保留。总之，西方各国依法行政的实质是强调体现人民意志的法律至高无上，政府的权力和行为必须受到法律的控制，以防止政府的专断而侵害人民的权益。
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2.1政府行政
行政，又称为行政管理或公共行政。国内外学者有三种观点：
一是狭义行政说。认为行政是指除国家立法、司法系统以外的行政系统所从事的活动。该观点以美国行政学家魏劳毕为代表。他在《行政学原理》一书中，依据立法、司法、行政“三权分立”的原则提出了行政仅仅是指政府行政部门的事务活动的观点。其意义在于把“行政”概念的质的规定性表述得较为明确，有助于人们在研究行政管理问题时能较好地区别和把握行政管理活动与其他类型管理活动的异同及其自身特点。其缺陷是局限性较大，不能全面反映当代“三权”之间相互渗透、行政管理本身权限逐步扩大的现状与趋势。
二是广义行政说。认为行政是指一种与政治相分离的、实现国家目的的执行活动。该观点以美国行政学家古德诺为代表。他在《政治与行政》一书中，认为政治与行政是相互分离的，“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”。因而从功能性、技术性的角度来看，行政是对法律和政治的执行行为。这种观点的意义在于促使行政学从政治学母体中分离出来并逐步形成为一门独立的学科，推动了行政管理科学理论的发展与完善。其缺陷是单纯强调政治与行政两者的分离，不能正确反映当代各国政治与行政紧密联系、互相影响、互相结合的实际情形。
三是最广义行政说。认为行政是国家机关（包括立法、司法、行政各系统所属部门）和企事业单位的行政事务的管理与处理。该观点以美国政治学家西蒙为代表。他在《行政学》一书中，认为最广义的行政是“若干认为达到共同目的时所做的合作的集体行动”。这一观点之后演变成“行政即指一切团体处理行政事务的活动”。其意义在与将行政的外延扩展到社会各部门行政的范畴，扩大了行政学研究的范围。其缺陷是易混淆与企业管理、国民经济管理等相关学科的研究领域和内容，不易突显行政管理学科的独特性。
本文中的行政，是指依法享有行政权力的国家行政机关，对国家事务、社会事务进行有效管理的活动。简言之，即政府事务管理。
2.2依法行政
应松年认为，依法行政即行政机关行使行政权力、管理公共事务必须有法律授权并依据法律规定。它包含当事人都必须严格遵守行政法律关系并执行行政法律规范；任何行政法律关系的主体都不享有行政法律规范以外的特权；一切违反行政法律规范的行为都属于行政违法行为，自始无效；一切行政违法主体都必须承担相应的法律责任。
姜明安认为，对依法行政的理解应把握三点，即依法行政不仅是依法管理，还要求政府自身守法，依法提供服务、依法接受监督；依法行政不仅是依法律规定行政，还要求政府依法的原理、原则行政；依法行政不仅是以行政管理法的规定行政，还要求政府依行政组织法和行政程序法的规定行政。政府违反行政组织法的规定就会越位、错位、缺位，违反行政程序法就会导致专断和滥用权力。
笔者认为，依法行政是指行政机关在法律、法规授予的权限之内，依法管理社会公共事务，并对其具体行政行为的后果承担相应责任的活动。依法行政是我国经济社会发展到一定阶段的必然产物，是实现依法治国宏伟目标的重要保障。
我国的依法行政包括以下几个方面的含义：一是行政权力依据法律取得。行政机关的设立和行政权力的行使都要有法律基础。二是行政行为的内容和程序符合法律规定。行政行为是指行政主体行使行政权力，作出具有法律意义、产生法律效果的行为，常见的具体行政行为有行政许可、行政检查、行政奖励、行政处罚、行政强制、行政补偿等。三是行政行为必须接受法律监督。如果行政机关违法行政，侵害公民权益，公民必须能有法律途径要求行政机关纠正，造成的损失可以要求赔偿。四是依法行政的目的是保障公民权利。行政机关本身没有任何利益，行政机关的一切活动都是为保障公民权利。