“双反”背景下新疆光伏产业发展政策研究

1 绪 论
1.1 研究背景
1.1.1 国际能源资源日益紧缺
能源是经济社会进步和发展的基本物质保障，也是国家的战略资源。19世纪以来，依赖石油、煤炭、天然气等能源作为社会发展的主要动力，人类社会取得了巨大的进步，经济技术迅猛发展。但化石能源的大量消耗，造成了严重的环境污染，已改变了我们的生存环境。作为能源大国，中国无论是能源生产还是能源消耗，总量十分巨大；但我国的能源资源却很贫乏，无论是煤炭还是石油，人均占有量在世界各国的排名均靠后。煤和石油等化石能源是不可再生资源，终将会逐步枯竭，但人类为追求更快的发展，对能源的需求将不断增强，同时，也将更加关注我们赖以生存的地球环境。
1.1.2 中国光伏产业发展迅猛
随着我国现代化进程的发展，能源资源的有限性问题已凸显，能源可持续发展必将直接影响到社会进步和国家安全，开发利用清洁可再生新能源终将成为我国的一项长期战略。从我国新能源资源禀赋和发展速度看，太阳能作为一种取之不竭、用之不尽的绿色能源必将在未来替代油气和煤炭等不可再生能源。
目前，光伏发电技术日趋成熟，大规模利用光伏电能，已成为世界各国积极实施的发展战略。“十一五”期间，我国太阳能电池产量以超过100%的年均增长率快速发展，2007-2010年连续4年产量世界第一，2010年太阳能电池产量接近10GW，超过全球总产量的50%，太阳能电池产品90%以上出口， 2010年出口额达到202亿美元 。从产业布局上来看，国内的长三角、环渤海、珠三角及中西部地区业已形成各具特色的区域光伏产业集群；我国生产多晶硅的企业近30家，而国外也只有10余家；太阳能光伏电池组件厂家500家左右，八成以上生产多晶硅光伏电池产品；涌现出一批国内外知名且具有代表性的企业，已初步完成垂直一体化布局，加快海外并购和设厂，向集约化国际企业发展，如天合光能、晶澳太阳能、无锡尚德等数十家光伏公司分别在海内外上市；2010年光伏行业年产值接近500亿元美元 。我国光伏产业在“十一五”突破了材料、市场以及人才的发展瓶颈，建立了从多晶硅原料、硅锭、硅片到电池、组件及光伏系统的全产业链，已经掌握了多晶硅提纯、太阳能电池制造等关键工艺技术，一些成套设备和主要原材料逐渐实现了国产化，产业的规模化经济效益逐步显现，制造成本已逼近国际先进水平，部分企业和产品已经具备参与国际市场竞争的能力。我国光伏产业已成为世界光伏产业的重要引擎，有效地推动了产业技术进步，降低了光伏产品的成本，推进了全球光伏产业应用步伐。
1.1.3 中国太阳能光伏电池遭遇美国、欧盟“双反”制裁
2011年10月19日，美国SolarWorld公司联合其他6家生产商，率先对中国75家光伏企业的太阳能电池（板）提出“双反”申诉，引发国内光伏产业剧烈震荡。2012年10月10日，美国商务部对中国太阳能电池反倾销、反补贴调查作出终裁，中国企业反倾销税率定为18.32%到249.96%，反补贴税率定为14.78%到15.97%。2012年11月7日，美国国际贸易委员会作出终裁，认定从中国进口的晶体硅光伏电池及组件实质性损害了美国相关产业。这次终裁结果成为美国对中国太阳能补贴贸易调查案的结果，美国商务部正式向中国进口的相关产品征收“双反”关税。
继美国对中国征收“双反”关税之后，2012年11月8日，欧盟对华光伏电池反补贴调查正式立案。2013年6月5日，欧盟做出初裁，即从6月6日至8月6日对中国光伏产品征11.8%的临时反倾销税，如果中欧双方未能在8月6日前达成解决方案，反倾销税率随后将升至47.6%。此后，经过中欧双方艰苦、细致的谈判，中国光伏产业代表与欧盟委员会就中国输欧光伏产品贸易争端达成价格承诺。该价格承诺体现了中方绝大多数企业的意愿，使中国光伏产品在双方协商达成的贸易安排下，继续对欧盟出口，并保持合理市场份额。从2013年8月6日起,中欧光伏贸易争端的“价格承诺”协议正式实施，历时一年的欧盟“光伏反倾销”终于尘埃落定。
欧盟委员会的书面声明指出：欧盟接受中国太阳能电池出口商提交的“价格承诺”方案，对于那些参与该方案的中国企业免征临时反倾销税。据悉，大部分中国光伏企业参与了“价格承诺”方案的磋商，这些企业自8月6日起无需再缴纳惩罚性关税。没有参与“价格承诺”方案的中国光伏企业，将向欧盟缴纳高达47.6%的反倾销税。该“价格承诺”协议设定了每年出口欧洲的中国光伏产品限额，超出限额的中国光伏产品还需要交纳47.6%的反倾销税。根据欧盟有关法律规定，为了防止人为操控市场价格的行为，中欧双方将不会公布最低限价和出口年限额的具体数字。该“价格承诺”协议有效期至2015年年底。
1.1.4 新疆光伏产业发展面临前所未有的挑战和机遇
从能源供给安全角度出发，新疆在我国具有相当重要的战略地位。新疆地质和古生物演变史，决定了新疆化石能源丰富的特点，石油、天然气、煤三大化石能源的远期储量均在我国前列。在我国经济快速发展背景下，能源供需矛盾已日益突出，新疆在国家的能源安全、能源储备、能源供给、能源通道的作用及地位日益显著。国务院在《关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》中提出：到2020年把新疆建成全国大型油气生产和加工基地、大型煤炭基地、可再生能源规模化利用示范基地的战略目标，明确了新疆是我国重要的能源资源战略基地，是西部地区经济增长的重要支点。
胡锦涛总书记在新疆考察时指出：“加强可再生能源开发利用是应对日益严重的能源和环境问题的必由之路，也是人类社会实现可持续发展的必由之路”。根据我国能源发展规划路线图，估计到2050年，我国可能有35%的能量供给来源于可再生能源。
新疆是我国最有条件发展大规模可再生能源利用的地区之一。第一：按到达地面的太阳能资源可利用面积计算，新疆太阳能资源总量居全国第一。第二：新疆有广阔的戈壁平原，能为大规模的太阳能发电提供廉价的土地资源。第三：利用西电东送、西气东输这样的西部能源大通道，将过剩的电能输送到经济发达省区及能源需求大省，可逐渐从互补利用向替代化石能源过渡。因此，可再生能源的大规模综合利用将是新疆能源发展战略重要组成部分，是我国的能源安全和国民经济可持续发展的必然选择。
太阳能是地球上可利用的巨大能量来源，取之不竭,用之不尽,太阳能光伏发电技术提供了独特的优势和前所未有的发展机遇。2009年12月25日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，研究部署应对气候变化工作，决定我国控制温室气体排放的行动目标为：至2020年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40-50%，非化石能源占一次能源消费的比重提高至15%左右。发展太阳能光伏产业对满足现阶段快速增长的电力需求、减少环境污染、改善电力结构、促进经济可持续发展将产生十分重要的影响。利用新疆资源优势，加快太阳能光伏产业发展，是改善气候变化和满足我国经济社会可持续发展的需要，也是新疆积极发展光伏产业、争取市场的有利时机，还能为实现新疆跨越式发展提供有力的产业支撑。
图2.1 太阳能电池光电转换效率

国产单晶炉、多晶硅铸碇炉、开方机、层压机等设备已大规模量产晶体硅电池专用设备基本实现国产化。配套辅料国产化水平提高，银铝浆、EVA、背板等材料实现小规模生产，切割液和切割线已实现规模化生产，金刚石切割线的国产化进程加快，光伏电力成套设备的质量达到国际先进水平，实现了规模化生产。光伏产品标准及认证、检测制度初步建立，国家光伏研发机构和公共测试平台逐步启动，国家和地方联合建设的光伏实验室逐步建成，人才培养、信息统计、咨询服务体系不断得到改善。
光伏应用
2011年，我国陆续制定《光伏产业“十二五”发展规划》、《太阳能发电“十二五”规划》和《太阳能发电科技“十二五”发展规划》，指导太阳能光伏产业的发展，培育和规范太阳能光伏市场，光伏产业发展环境得到进一步的改善。国家发展改革委出台并实施了针对光伏发电的上网电价，提高了可再生能源附加费，继续实施“金太阳示范工程”，改善了我国光伏系统的装机量，加速了国内光伏市场的崛起。与前5年相比，2011年，我国国内光伏市场取得了巨大进步，新增光伏装机达到2.7GW，同比增长419%，累计装机量达到3.52GW，约占据全球的5.3%。中国历年新增及累计装机量如下图所示。

图2.2 历年中国新增及累计装机量

（2）金融危机背景下，我国光伏产业发展形势急转直下
2011年，我国光伏产业发展形势跌宕起伏，一年之内经历了增产扩容的爆发性增长和行业大面积亏损的急剧逆转危局。根据美国上市的11家中国光伏企业的2011年度第三季度财务报告，除大全新能源、晶科能源两家公司有所盈利外，其余9家光伏企业全部是巨额亏损，合计亏损4.61亿美元。同时，国内的江苏阳光、横店东磁等上市光伏企业也纷纷报出2011年净利润比2010年同比大幅下降，其中,拓日新能亏损1.45亿元。除此之外，国内大部分中小型光伏制造企业由于缺乏产品核心技术及成本控制方面的竞争优势,订单严重不足，主营业务收入大幅下降，甚至不得不面临停产或破产状态。据赛迪调查，我国半数以上的中小电池组件企业已停产，30%大幅减产，10%-20%小幅减产或正在努力维持生产，并已开始不同程度裁员。
2011年第三季度，Evergreen Solar、Spectra Watt和Solyndrat三家美国光伏企业相继宣布破产，紧接着7家美国太阳能电池板生产商向美国商务部与国际贸易委员会提出贸易申诉，要求对中国出口到美国的太阳能电池板展开“双反”调查。2012年3月19日，美国商务部针对中国太阳能厂商的“双反”初判认定中国太阳能产品生产商接受了政府的不公平补贴，决定向中国太阳能电池和太阳能板初步加征2.9%至4.73%的关税。同时，德国光伏厂商Solarworld也在占全球光伏安装市场最大份额的欧洲进行游说，要求欧盟委员会对来自中国的光伏产品进行“反垄断、反倾销和反补贴”调查。中国太阳能光伏产业面临贸易保护主义抬头的严峻挑战。