清末民政部初探之我见

第二节 内部机构及其设置
　　　
　　　民政部的最高长官是尚书，总理本部所属事务，担负全部责任。尚书下设左、右侍郎各一人，辅佐尚书处理部务。根据民政部官制章程，部内设有承政厅、参议厅和五司等机构，各机构又有丞、参议、郎中、员外郎、参事、主事、七品小京官和笔帖式、录事、书记等官员处理事务。到宣统三年，尚书改为大臣，侍郎改为副大臣。各司也改设司长、副司长、科长，一、二、三等科员及额外科员等。
　　　民政部的所属机构分为内部机构和外部机构，分别职掌相应事务。其中内部机构有二厅和五司，其各自职掌如下：
　　　承政厅是民政部各项事务的汇总之处，承担着承办机要、考核司员、编存文卷、筹核经费等职能。厅内设有左、右丞各一人，员外郎、主事、七品小京官各四人，辅佐左、右丞处理厅务。厅下还设有处理具体事宜的机构四科二处,其中机要科职掌机要及本部、内外城总厅官员的进退和升调，各项事故的注册存案，本部厅、司各员办事功过事宜，典守堂印事项；文牍科则职掌公文函件的编纂存储、收发，图书保管等事宜；会计科职掌本部及内、外城总厅经费开支，经费报销，检查经费等事宜；庶务科职掌保管财务家具，管理夫役、随从人员及其他事项。二处分别为递折处，顾名思义即为专司章奏传递之事；电报处，掌收发、翻译电报事宜。
　　　参议厅则是民政部的谋议之处，掌各事项之谋议。其长官为左、右参议各一人，总理厅务，另设两名参事辅佐。除此之外，五司还可以各派一人在参议厅行走，以协同左、右参议和参事审议各项事宜。另外，还有一群不作额缺的特殊人员，即编译员，他们的任务是编译各国关于民政的各种书籍，议定本部的法令和章程。在厅内机构设置方面，同承政厅的四科二处不同，初期参议厅并未设立分支机构，之后才逐步设立了则例局和统计处。其中，则例局的主要职掌是编拟光绪政要，编纂会典则例，增改原奏清单等事宜；统计处则是职掌全国民政的统计，综辑统计年鉴等事项。统计处设总核一人，总理处里一切事务，另设提调二人，帮助总核处理一切应办事件，并核定稿件表式。统计处下还分社两科，共有科员十名。两科分别为调查科：调查本部厅、司、局、处及直属厅、区、局、所、学堂应行统计事项，调查各省民政应行统计事项；编制科：职掌案牍整理、保存、表件核算校对，图册编制绘画等事项。
　　　五司分别为民治司、警政司、疆理司、营缮司和卫生司，其中民治司的主要职掌是稽核地方行政、地方自治，编查户口，整饬风俗、礼教，核办保息、荒政、移民、侨民各事。职员设置有郎中二人、员外郎四人、主事五人、七品小京官一人，分掌各项事宜。内部机构设置则分四科，地方行政科：掌握地方官制变更，考核地方官吏，管理各省官立行政局、所的废、置、分、合，各省官员选举任用的注册存案，地方衙门官员的裁汰革除等事；地方自治科：职掌京外董事会、议事会的设置和组织事宜，京外自治局、自治研究所各事项，自治经费的调查、监督，资政院参议员选举事宜；户籍科：职掌编审户口、国籍的更易，旗籍、民籍的转移、改隶，学龄儿童的就学，宗教信仰及征兵事宜；保息科：掌官神所办育婴、抚恤、济良、栖流等局、所及其他善举事宜，各地水旱灾害及灾后赈济，国内移民、拓殖等事项。
　　　营缮司职掌督理本部直辖土木工程，稽核京外官办土木工程及经费报销，保存古迹，调查祠庙各项事宜，设置的官员有郎中一人，员外郎和主事各四人，六、七品艺师各一人。司下设有三科，建筑科：职掌京内城垣、衙廨、仓厂的土木工程及其经费报销，京外公园、市场和官办土木工程及其经费报销，管理琉璃窑、木仓，本部直辖的土木工程及其报销事宜；道路科：职掌京城道路、沟渠的修缮、改良，各省经营的道路工程，京外路工报销事宜；古迹科：职掌古代建筑物的调查、保存、管理博物馆、神祠、佛寺、道观等的建设和修缮事宜。
　　　卫生司职掌防疫卫生，检查医药，设置病院各项事宜，设置的官员有郎中一人，员外郎、主事各二人，七品小京官一人及六、七品医官各一人。司下也设有三科，即保健科：职掌饮食、物品的检查，河川、道路的清洁，贫民卫生，工场、戏园及其他公共卫生的事项；检疫科：职掌各种传染病的防疫，种痘和检疫事项；方术科：职掌考验医生，治疗和药品的检查，稽核药材的经营，管理病院等事项。
　　　这二厅五司作为民政部最基本的内部机构，分担着民政部的各项具体事宜，使得民政事务能够顺利有效的进行。
　　　
　　　第三节 外部机构及其设置
　　　
　　　除内部机构外，民政部下还统属着相关的直属机构，尤其是一些原直属于巡警部的机构归并到民政部，并适当的做出了相应的调整，以便更好的发挥作用。
　　　内、外城巡警总厅：
　　　内、外城巡警总厅是管理京城内外城的警务，京城内外地面事宜、跸路警卫以及稽查一切事项的地方司法、内政和公安行政机关，在归属民政部后继续履行其职责，也相应做了调整。光绪三十二年，各总厅根据需要增设了司法处，警务处改为了行政处，参事改为佥事，而处下各股也改为了科，并将内城的五个分厅合并为三分厅，外城的四个分厅合并为两分厅。各机关的职掌分别如下：
　　　内、外城巡警总厅各设厅丞一人（从三品），听从民政部尚书和侍郎的指挥，总理所管地区的一切事务。厅丞之下各设总佥事（从四品）一人，佥事（正五品）三人，五品警官四人。此外，内城设有六品警官十人，七品警官十一人，八品警官十四人，九品警官十九人；外城则设有六品警官九人，七品警官九人，八品警官十三人，九品警官七人，这些警官在总厅分别担任科长、副科长、科员、书记员和录事等职务。他们要接受厅丞的指挥和监督，处理厅内各项事务。这是内、外城巡警总厅的官员设置情况，而这些官员分别任职于厅内的各相关机构，主要有：
　　　总务处是办理机要，考核厅员，支配警长，编存文牍，收发经费和统计报告的地方，由作为厅丞属官的总佥事统领，处理本处事务。处下分设职掌机要、警事、文牍、统计和职掌会计、庶务的科室。
　　　行政处是管理行政警察、高等警察和国际警察的部门，同时整饬风俗、保护治安、编查户口和稽查工程等事也是其管辖范围。行政处由一名佥事总掌，听从厅丞指挥，分理本部事务。其下也设有两科，一为职掌护卫、治安、正俗、外事等，一为职掌户籍、营业、建筑和交通等事。
　　　司法处主要职掌司法警察，凡是预审人犯、科罚违警、捕送罪犯、侦探秘密等皆归其管辖。设佥事一人，承厅丞的指挥，分理本处事务。同样司法处也分社两科，第一科职掌刑警事宜，第二科职掌警法事宜。
　　　卫生处是掌理卫生警察，管理诸如清理街道、防疫、检查食物、屠宰、考核医务和药材等事项的机关。设有佥事一人，遵从厅丞命令，处理本处事务。其设的两科分别是管理清洁、保健、防疫和管理医务、化验、戒烟的。
　　　除以上设立的处、科之外，内、外城巡警总厅仍沿袭了巡警部时期的设置，各分设五所：事务所设有巡官二人，巡长四人，巡警二十人，管理文件的收发、押解犯人、茶役、灯夫、传差、发放马匹草料等事宜；巡查所设有巡官四人，巡长八人，巡警二十人，职掌稽查各分厅岗位线路、救护火灾、弹压暴动、保护中外大员等事务；守卫所设有巡官一人，巡长一人，巡警十六人，承担着管理守卫站岗、接受控诉呈状等事；军装所设有巡官一人，巡长一人，巡警四人，保存、购置军装、器具，修理枪械等事是其管辖范围；刑事巡查所设有巡官四人，巡长四人，巡警十人，掌密查、侦察事件，检查广告、传单、集会演说等事项。
　　　另外内、外城巡警总厅下还设有分厅，内城巡警总厅下辖内城中分厅、内城左分厅、内城右分厅三个分厅，外城巡警总厅下则辖有外城左分厅和外城右分厅两个分厅。各个分厅设正五品知事一名，管理本分厅事务。并设置六、七、八、九品警官若干人，巡官六人、巡长十人，巡警九十人协助知事分理相关事务。各分厅之下设总务课、行政课、司法课和卫生课四课，其中总务课掌警事、机要、文牍、支应、统计和庶务诸事；行政课掌护卫、治安、正俗、外事、户籍、营业、建筑、交通等事宜；司法课掌刑事、警法等；卫生课掌清道、防疫、医务和医学等事宜。以上各课都设有课长一人，副课长一人，课员和书记员等官。
　　　同总厅设立五所类似，各分厅也沿袭旧制仍设有六所：事务所掌收发文件、押解犯人、管理杂务、马匹等事项，官员有巡官二人，巡长四人，巡警十二人；巡查所管理各区的巡查岗线、救护火灾、弹压暴动和保护中外大员等，官员有巡官四人，巡长五人和巡警十人；刑事巡查所是密查、侦察事件，检查广告、传单、集会演说等事项的管理部门，官员有巡官三人，巡长四人和巡警八人；守卫所守卫站岗、接受诉讼呈状，官员有巡官一人，巡长一人，巡警十二人；拘留所看管违警人犯，检查人犯、物件等，设巡官一人，巡长二人，巡警四人；最后一所卫清道所设巡官一人，巡长一人，巡警四人，掌管理清道、厕所、街道器具等事务。
　　　内、外城各分厅之下设有区，内城中分厅设有五区，左右分厅各设四区；外城左、右分厅各设有五区。每个区都有区长一名，听从分厅知事的命令，管理本地区的事务，副区长一人协助区长；另外还有区官一人，书记生一人，巡官二至四人，巡长十至十二人，巡警一百二十至一百三十人，分别管理本地的具体事务。
　　　和民政部机构设置相同，内、外城巡警总厅除内部机构外，还管辖着一些直属机构，主要有：
　　　官医院主要管理的是治疗疾病、防疫和卫生事宜，且该院是由官方设置，属于官立性质，所有来医院诊治的病人都不收取费用。内外城都设有官医院，受到内、外城总厅厅丞的指挥和监督，如有向民政部报告的事项都需要由总厅转呈。内、外城官医院各设有总理一人，由卫生处佥事来兼任，管理医院的一切事务，指挥和监督院中工作人员；设一名管理员，由厅员兼任，承总理之命，管理本院一切事务；设稽查员两名，由厅员兼任，稽查本院事务，并兼管庶务、文牍等事。此外还设有医长两人，考核医官、看护生、司药、药工及病情诊治等事都归期管理；又设有医官八人，诊治病患；看护生七人，协助医长、医官看护来医院就诊的病人及留院的病人；司药六人，管理药品的收发和保存等事；司书六人，专门负责缮写医书；药工八人，负责配制药品及药房发药等事宜。另外，还设有巡警七人，夫役二十人。
　　　警备队及侦缉队：巡警部曾专门设置了探防队，专办侦探事宜。到民政部成立后，又设立了稽查缉捕局，管理缉捕事宜。到宣统元年正月，为了明确责任划分，以一事权，将缉捕和探访合并为一局，即缉探总局。两年后，缉探总局也被撤销，其原有职掌归在内、外城巡警总厅处，成立了警备队及侦缉队。警备队专管缉捕事宜和高等警察事务；侦缉队专管侦探之事。警备队和侦缉队各设管带一人，帮带二人，司书生一人。警备队下分四个分队，侦缉队下分五个分队，各分队设队官一人，队长二人，巡警二十二人。
　　　戒烟局是宣统元年设立，主要管理贫民戒烟事宜。有管理员一人，由内、外城巡警总厅的厅员兼任，总理本局的一切事务；稽查员二人，也由厅员兼充，管理文牍、会计和监察等事项；医官一人，负责诊治戒烟人员及管理药品等事；司药二人，负责配制药品和看护戒烟之人等事；司事二人，负责协助稽查员管理庶务和监察看护之事；书记一人，专门负责缮写各项文牍册籍。此外，巡警总厅还会派拨巡官一人、巡长二人、巡警十人，驻扎在局内以备守卫。