金融学论文

摘 要

目前，以金融一体化、自由化和创新为主要特征的金融革命改变了很多银行的生存空间，随之而来也给银行带来金融危机。特别是90年代后，许多发达国家、发展中国家都经历了较为严重的银行业危机。加强银行业的监管，防范和化解银行业的风险等问题已被各国银行监管当局和国际金融领域所关注。就我国来说，2006年银行业履行WTO协议全面开放金融行业的同时，我国国有商业银行也进行了一系列的金融改革措施，特别是进行了金融体制的改革，即进行股份制改革并不断完善公司治理结构等。所以，在新的形势下，如何加强对国有商业银行的监管，完善银行业的监管体制，维护银行业的稳定，提高监管效率，已成为监管当局所面临的一个紧迫而又关键的问题。

关键词：国有商业银行；银行监管；监管模式；问题；对策

引 言

（一）选题背景

银行监管是中央银行（或监管当局）的行政行为，它是一个国家或地区的银行监督管理当局依据国家法律法规对银行业实施监督管理的活动。

2003年，我国政府整合原有的监管资源成立中国银行业监督管理委员会，监管行政体制改革加大了政府对银行的监管力度，有效提高了政府监管能力。一直以来我国银行受到政府的严格管制和垄断政策的保护，但随着我国加入WTO，这种传统银行体系势必要受到对外开放的强烈冲击。各大商业银行面临的生存环境将变得更加严峻，居危思变，为了适应金融一体化、全能型银行、金融创新等国际化的发展趋势迫使我国国有商业银行进行金融体制的改革，即改变过去国家独资的形式，进行股份制改革。在2004年初，我国中央政府利用外汇储备为中国建设银行和中国银行注资，并同时确定两行为实施股份制改造的试点银行，从而启动了新一轮国有银行改革进程，表明了政府要将国有银行商业化、市场化的决心。与此同时，我国银行过去积累的各类风险也明显暴露出来，不良经营状况必须按照国际化的会计准则全方位公布，这对我国政府银行监管提出了更高的要求。建立一个真正高效的银行监管体制，监督商业银行的合规经营行为，促进商业银行提高内部风险控制水平并自觉向市场化转化，建立良好的银行业市场竞争秩序等，这些都是对政府监管能力的巨大考验。

从上个世纪70年代末，金融创新开始活跃起来，新的机构、新的市场、新的工具、新的交易方式以及创新的管理方法不断涌现，极大提高了金融体系运行的效率。金融创新在一定程度上实现了转移和分散金融风险的功能，如金融创新中信息技术的提高大大降低了获取数据和分析数据的成本，促进了金融机构风险管理体系的良好发展。在2006年中国全面开放金融行业后，金融体制改革创新的出现也是为了适应国际金融规则，增强我国国有商业银行的市场竞争力，应对外资银行的挑战。但是国有商业银行的改革还不是很成熟，未来要走的路还很长，所以，这也对我国银行监管机构提出了更高的要求和挑战。

关于银行监管的问题许多专家学者也作了大量的研究，他们大多是从金融学或经济学的角度进行微观分析，本文在借鉴前人成果的基础上，试着从行政管理的宏观角度进行研究，本文结合我国国情，充分考虑我国国有商业银行所处的内外在环境，探讨我国银行监管体制存在的一些问题，试图分析问题形成的原因所在，进而提出完善监管体制对策的建议。

（二）文献综述

对于银行监管的研究多数集中于银行监管的必要性和有效性,这些方面的讨论和研究也在很大程度上决定了银行监管的构建基础。以Meltzer (1967),Grossman、Stigliz (1976),Kareken、Neil (1983),Clark (1988)为代表的公共利益学派认为政府监管有利于提高社会整体福利;Minsky (1982),Mishkin( 1996)认为金融体系和银行业的内在脆弱性提出了金融业对于外部监管的需求;Levine(1997),Allen、Gale (2000)认为外部监管有利于提高银行的运营效率;Chant(2003)等人认为外部监管有利于实现银行体系的稳定性。倡导政府介入银行监管是学术界的主流观点,他们认为市场失灵和商业银行的内在缺陷使得外部监管在很大程度上是必需的。

也有学者认为银行的外部监管可能根本无效。Stigler (1971),Posner (1974),Peltzman (1976)提出的监管供求理论认为银行监管如同一件商品由供求平衡所支配,因此各方势力的权衡将改变原先的监管目标;Krueger (1974)认为银行监管中普遍存在的”寻租”行为降低了银行监管的效率;Micheal E. Levine（1990)认为松驰条件的监管者理念是利己的;Robert Dyeong(1998)认为放松管制能够提高银行的运营效率。

监管失灵理论虽然在某些方面给出了有力的例证,但是理论的严密性并不强,也并没有向政府提供应对金融危机的有效措施,因此还停留在理论研宄层面。笔者认为,近年来的银行监管实践己经证明银行的外部监管是必要的,监管完全失灵不太可能发生,但是某些监管行为的失灵现象确实存在,因此该理论所提出的监管失灵现象值得监管当局在政策实施过程中加以考量。

在外部监管行为对监管对象的影响方面,Fecher、Pestieau (1993), Baueretal(1993)认为监管可能对行业结构产生影响,促进市场竞争并扩大市场规模。江曙霞(1994)使用公司财务理论论证了银行监管能够提高银行资产的安全性。Patrick Honohan、Dimitri Vittas (1998)认为商业银行的正常运转基于一定的外部监管和治理框架。

关于银行监管体制的构建思路,各方主张也不尽相同。早期各国的银行监管主要基于机构型监管,即针对不同的金融机构设置不同的监管部门;1995年Robert Merton提出了功能监管的理念,提出根据金融系统实现的功能而不是机构类型来构建监管体制,Carmichael、Good hart 、Taylor等人对该理论也提出了自己的理解,当前多国实行的银行监管体制都是基于功能监管思路构建起来的。

在新一轮金融自由化改革和经济一体化进程中,金融混业得到全面发展,金融机构之间的关联度日益加深,功能型监管的问题也逐步凸显。Howell F. Jackson(1999)分析了功能型监管体制的诸多问题,其中也涉及系统性风险的监管缺失。同年,David Llewellyn提出了金融体系的目标型监管,提出金融监管应该应对金融系统稳定性、单个金融机构稳定性、消费者保护分别确定监管主体,根据监管目标的差异构建监管框架。在目标型的监管体制下,各监管主体的监管目标和职责划分将更加明确,对于监管效果的考核和评价也变得容易,目标型监管的思路也被多国金融监管当局纳入考量并逐渐认可。

在银行监管体制的实际构建过程中,建立多元化的监管体制还是一体化的监管体制是各方讨论的重点。Taylor在Llewellyn研究的基础上针对英国的金融监管现状提出了 “双峰”监管框架,建议在银行监管方面设立一个金融稳定局和一个消费者保护局即可;Christos Had jiemmanuil (2003)赞同这一思路,并且给出了两个监管主体的监管焦点。对此,很多学者表示多头监管远不及统一监管高效,Briault (1999)认为统一监管机构能够产生规模经济和范围经济;Abrams、Taylor(2003)认为统一监管有利于全面有效地监控金融控股公司;1998年FSA在其研宄报告中指出,一个统一的监管者可以在被监管的金融机构和金融业务间实现监管资源的最优化配置。同时,统一监管也存在其自身的问题,Llewellyn(1999)认为统一监管会失去多个监管机构相互学习所产生的价值提升;Abrams、Taylor(2003)在提出统一监管优势的同时也表示统一监管体制可能引发规模不经济,并存在体制过渡过程中的不确定性。

在实证研宄方面,Douglas D. Evanoff( 1999)采用影子价格模型(shadow price model)分析了美国1972-1987年间的164家银行的2624个机构,得出外部监管行为带来了显著的价格扭曲和资源配置效率低下。Gregory Elliehausen (1998)对银行的管制成本进行了估计,得出管制成本大致占银行非利息支出的12%-13%。刘明志(2003)使用回归分析法估算了我国的银行监管成本,得出我国银行监管所产生的执行成本约为银行资产的5%-6%;孟艳(2007)在此基础上考量了我国银监会的成立成本和问题银行的救助成本,得到我国的银行监管直接成本己接近银行危机产生的损失,从而得到我国银行监管的有效性还有待提高。

一、银行监管的基本理论

（一）银行监管的基本概念和理论

1．银行监管的含义

银行业监管是银行监督和银行管理的复合称谓，包括对货币政策与银行法执行情况的监督、现场检查与非现场检查、内部控制与外部监管、市场的准入与退出的全部运转过程。监管所包含的监督和管理这两个含义中，银行监督主要指的是一国或一个地区的银行主管当局对该地区或该国家的银行市场运行状况进行系统、及时的信息收集和信息处理，用以维护市场秩序和防范市场风险，并同时对银行实施全面的、经常的检查和督促，来促进银行依法稳健地经营，安全可靠和健康地发展；银行管理则是银行主管部门依法对辖区银行进行管理，其中包括：市场规则的制定、市场体系的构建和对市场违规行为的处罚及对银行及其经营活动的实行领导、组织、协调和控制等。

银行监管的含义有狭义和广义之分，前者包括中央银行或其他金融监管当局的监管。后者除了包括中央银行或其他金融监管当局对银行体系的监管之外，还包括各银行的内部稽核、同业公会的监管、社会中介组织的监管等；本文指的是广义上的银行监管。

2．银行监管的基本原则

（1）依法监管原则。只有保持监管的严肃性、权威性、强制性，才能保证监管的有效性，要作到这一点，金融法规的完善和依法监管是绝对必须的。

（2）适度竞争原则。银行监管的重点是创造和保持适度竞争的环境，并加强监督控制，避免造成高度的垄断或破坏性竞争。

（3）自我约束和外部强制管理相结合原则。只有两者有机结合才能有效防范银行风险。

（4）综合性监管原则。银行监管应该综合配套使用行政的、法律的、经济的管理手段及各种技术手段取得系统化和最优化的监管效果。

（二）银行监管的理论依据

政府在市场中的作用相关问题一直是经济学界争论不休的。1776年亚当•斯密的《国富论》主张“看不见的手”是市场的主宰，认为市场经济中的价格机制会创造和谐的市场秩序，政府不应直接介入和干预经济的运行。直到1929年爆发了世界经济危机，凯恩斯发表了《就业、利息和货币通论》，在本书中，凯恩斯提出了市场的多种不足会引发市场失灵，指出政府干预经济的必要性。银行监管是一种与市场自发性行为相对应的政府干预，由于银行本身的特殊性以及受到政府干预理论的支持，由此衍生出了脆弱性理论和公共利益理论。

1．银行体系中内在的脆弱性理论

该理论认为，银行业具有先天脆弱性，这是由银行业的产生和发展的基础所决定的，其自身难以避免。银行业的脆弱性主要来自于两方面：

首先，银行的资产和负债的流动性难以配合。与工业或商业企业相比，银行业具有相对更高的负债比率，依靠外部资金来源。国际上多数发达国家的工业企业负债率大约为50%左右，按照《巴塞尔协议》所规定的国际银行业监管标准，资本充足率仅为8%，这表明银行的负债率可以达到甚至超过90%。因此，银行业在本质上是一种风险行业。

其次，银行存在的支付危机易于传染。银行在市场上属于典型的中介机构，其基本功能就是进行资金融通。但是，由于银行业有较高的杠杆率，资产又大多配置给不透明的、非流动的、较困难的市场，因此在存款人与银行之间信息严重不对称的情况下，加剧了公众预期的不确定性，并且银行与银行之间的拆借及其支付系统使它们的财务更紧密地捆绑在一起，会使得银行的支付困难产生交叉影响。当大量银行或一家大银行被觉察陷入困境，大部分存款者就会对银行失去基本的信任，他们便会提走资金。另外，银行经营失败涉及的利益相关者众多，发生比快，所以银行业的确存在着较高的脆弱性和传染性，一旦金融恐慌引发挤兑现象，很容易出现连锁的支付危机便会导致银行破产。银行的生存在很大程度上是维系在公众的信任之上的。所以政府需对银行进行监管，以维持公众信心，维护金融的安全。

2．公共利益说

该理论认为：银行监管作为一种公共产品，是一种降低乃至消除金融市场失灵的手段。金融市场失灵主要表现为：自然垄断、外部效应和信息不对称等 。

（1）自然垄断。银行业在本质活动上是规模经济的，则规模越大，成本越低，收益越高。这表明它具有一定的自然垄断倾向，追求其自身利益最大化是其本能表现。垄断可能会造成价格歧视、寻租现象等有损资源配置效率和有损消费者利益的不良现象；会降低银行的服务质量，同时也会造成社会福利的损失。所以，这就使得以追求社会整体经济效率、实现社会福利最大化为导向的政府监管成为必要的环节。政府可以通过制约企业制定垄断价格，维护社会公平的分配效率；可以防止破坏性的竞争，保证社会生产效率和供应稳定；还可以制约垄断企业等一些不正当竞争行为。

（2）外部效应。外部效应可以分为正的外部效应和负的外部效应。金融领域中，同时既具有正外部效应也具有负外部效应。正外部效应一般会给金融体系和社会带来好处，银行体系的负外部性是指银行的破产或倒闭及其连锁反应会通过货币信用紧缩破坏经济增长的基础，对经济产生巨大的不利影响。若对金融领域中负的外部效应不加以及时的遏制，就会危害金融体系的效率与稳定，一家银行的倒闭会破坏公众对其他银行的信心，会有可能引起“多米诺”效应，最终造成大规模“挤提”、“破产”等一系列银行危机，所以需要政府监管来促进正外部效应，减少或消除负外部效应。

（3）信息不对称。在金融市场上,借款人与银行之间存在着信息不对称,借款人有可能故意掩饰其借款前的财务状况以及借款后的经济行为,从而使银行对借款人的监督相当有限。同样,存款人与银行之间也存在着信息不对称,存款人不但无法知道银行的经营状况,也无法监督资金的用途。特别是一些大中小客户,他们没有足够的信息来评估银行的合理性、安全性,所以容易受到各种传闻的影响,当某一家或几家银行出现支付困难问题时便纷纷加入挤兑行列，使得那些本来经营正常的银行也被认为出了问题。这样,挤兑现象从一家银行快速传染到其他银行乃至整个金融体系。因为政府具有强制性的行政监督权力,可以根据法律法规,要求市场中的信息主体主动披露必要的信息,让弱势群体掌握这些公开信息,尽可能减少信息不对称的现象 。

二、我国国有商业银行监管的现状及存在问题分析

（一）我国政府对国有商业银行监管的历史沿革

1．计划经济统一监管时期（1949年至1978年）

1948年12月1日，中国人民银行成立即标志着以国家金融监管机关的形式出现。1950年11月经政务批准的《中央人民政府中国人民银行试行条例》，规定在人民银行的总行设立检查处，专门行使国家对金融业的监管职能。在以后一段时间内，中国人民银行在会计部门专门设置了稽核机构。但由于当时国家经济处于恢复发展时期，金融在资源配置方面的作用显得很有限。当时国家主要依靠编制计划控制金融运行，金融机构严格按照国家制定的信贷数量、投向、利率计划去执行，政府操控着银行的运行，并承担着全部经济风险，这种高度集中统一的计划金融体制在我国经济发展过程中曾经起着积极的作用。

建国后30年期间，全国只有一家银行就是中国人民银行，它同时执行着商业银行和中央银行的全部职能，实行的是统存统贷的信贷资金管理体制和统收统支的财务管理体制，形成的是单一的金融体制，金融的总量和结构调节的模式比较固定。这种体制下，银行只是计划部门的一个配角、类似财政部门的出纳，没有发挥金融在整个国家经济的发展中的巨大作用，因此也不必要对银行进行监管，只需要对计划的执行情况检查，而并非现代意义上的银行监管 。

但是，随着经济环境的日益变化，这种体制阻碍了金融运行机制效率的提高和经济金融的发展，造成了社会资源配置的巨大浪费。

2．人民银行监管时期（1978年至2002年）

（1）银行监管的初始阶段（1978年至1992年）

1978年以来的金融体制改革使得银行体系发生了质的变化，陆续恢复并设立了四大国有银行，之后相继成立了三家政策性银行、十一家股份制商业银行、一百多家城市商业银行及多家信托投资公司、财务公司等金融机构 。同时，我国的银行业也逐渐对外开放，1981年一年间三十一家外国金融机构在中国设代表处。随着我国金融业的快速发展，迫切地需要加强银行监管。为了适应这种局面，中国人民银行在1982年设立金融机构管理司，负责研究金融机构的改革，制定金融机构的管理办法，审批金融机构的设置和撤并等。1983年9月17日国务院制定了《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》的文件，明确了中国人民银行是领导和管理全中国金融事业的国家机关单位。1984年中国工商银行成立，标志着中国人民银行开始独立履行中央银行的职能。1986年国务院颁布《中华人民共和国银行管理暂行条例》，突出了中国人民银行的金融监管的职责。

这一阶段是人民银行专门行使中央银行职能的初期，这一阶段主要以货币政策为工作中心，主要依靠行政手段来管理金融以保证货币政策目标实现，强调中央银行的宏观调控。

（2）银行监管的强化阶段（1993年至1997年）

随着市场经济改革的深化和发展，金融秩序出现了混乱的局面，各地区盲目扩张投资、乱集资、乱拆借、用信贷资金来炒房地产、炒股票等现象极其严重，有问题机构先后发生支付危机的现象，整个金融系统的稳定性和国家金融安全性受到影响。在这一背景下，1993年中央银行提出了整顿金融秩序，建立要以中央银行为核心的金融宏观调控体系，同时要加强中央银行的监管职能。这一系列做法也加快了银行监管的法规、制度等方面的建设。1994年先后颁布《外资金融机构管理条例》、《金融机构管理规定》，1995年先后出台了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《担保法》等金融法律，为我国银行监管提供了重要的法律依据。

这一阶段的监管工作主要体现在中国人民银行作为银行业的行政主管部门所发挥的行政控制作用上，对银行机构和业务活动进行了逐项的治理和整顿规范。同时，也加强了银行监管的权威性，颁布了一系列的金融法律和金融行政法规，使银行的监管工作开始真正走上了有法可依和依法监管的轨道 。

（3）银行监管的深化阶段（1998年至2002年）

1998年亚洲金融危机爆发之后，政府深化了对金融监管体制的改革。人民银行调整内部的部门，撤销了稽核监督局和外资金融机构管理司，设立了银行监管一司、银行监管二司、非银行金融机构监管司、合作金融机构监管司，改变了过去许多个部门分割监管的格局。实现了由同一职能部门负责对同一机构从市场准入到退出、从现场到非现场的全过程监管 。1998年10月，人民银行又进行了重大改革，撤销了原有的32家省级分行，取消了过去人民银行总行、省级分行、地级支行、县级支行的业务领导关系，形成了总行、大区行、地级支行、县级支行的领导关系。这种按地域关联性、经济金融总量、金融监管的需求，设立跨省、直辖市、自治区的大区行可以摆脱了地方政府的行政干预。改变了过去省级人行受到各地政府牵制较大的情况，不仅使人民银行实现了精兵简政的目的，还增强了执行货币政策的独立性。

2001年人民银行依据“管监分立、集中监管”的思路，新的监管体制的实施实际上是政府意识到原来的银行监管体系更多受到地方政府等方面的强制和干预，影响了监管的效率，这次改革对于突显监管重点起到了一定作用 。

3.银监会主要监管时期（2003年至今）

2003年中国银监会的成立，使中国人民银行不再承担银行监管职能，中国人民银行货币政策制定与执行职能和银行监管职能相分离。至此，银监会、证监会和保监会分工明确、互相协调的金融分业经营、分业监管体制进一步确立和完善。银监会的成立，标志着我国银行监管进入了一个新的阶段，在改进监管手段，完善监管功能，提高监管效率等方面都有所创新。

（二）我国目前商业银行监管模式

当前我国银行业监管的基本架构是：以传统金融行业的划分为基础，实施分业监管模式，由银监会负责对银行业实施监管；同时也保留中国人民银行一定的监管权力。

在银监会成立以前，对银行业的监管是由中国人民银行行使的。银行监管的职能从中国人民银行分离出来是有理论依据和现实依据的。中国人民银行作为中央银行担负着最后贷款人的角色，同时为银行体系提供必要的流动性支持，从而维护整个国家金融业体系的稳定，银监会的成立改变了中央银行同时肩负着银行监管与货币政策职能的情况，这样大大增强了中央银行的独立性；有助于中央银行将工作的重心放在宏观调控与货币政策职能上。

近年来的监管实践证明，这一监管模式的形成与我国整个金融业发展的过程相适应的，符合我国当前分业经营、分业监管的需要，对确保我国金融业健康、有序、稳定发展具有重要意义。尤其表现在银监会在推动商业银行改制，完善公司结构治理，提高风险监管管理水平，强化商业银行内部控制机制等方面起到很好的作用；而银监会对商业银行及其高管人员的违法违规行为的检查处罚，强化商业银行资本充足率的监管，建立与国际接轨的风险监管体系等一系列措施，更使我们确信选择分业监管模式的正确性。

如前文所述，根据实际的经济状况、环境和历史条件，我国在1998年最终确立了分业经营、分业监管的监管模式。然而短短几年时间，国内、国际形势的发展变化要求现有 的监管模式做出调整。

（三）我国银行监管存在的问题

目前我国银行业正处于金融创新的关键时期，在体制改革与流程再造过程中，面临的内、外部问题都较多。因此处理好银行业监管问题可以起到助推银行顺利转型、确保银行改革成功的重要作用。当前我国银行监管中存在的问题有以下几方面：

1．缺乏有效的银行监管体系

(1)监管组织体系存在弊端

第一，分业监管是一个阶段性的过程。目前我国实施分业经营的管理体制，由银监会、证监会、保监会分别负责银行机构、证券机构、保险机构的监管。这种分业管理制度的实施有其特定的经济环境和历史背景，并且与法律确立的银行业、证券业、保险业分业经营格局彼此相适应，即商业银行、保险公司、证券公司、信托公司等金融企业在央行的严格监管下各自从事法律规定业务范围内的经营，除规定的一定限度的交叉经营外，金融企业不可混业经营。然而，在金融产品创新和金融体制创新的环境中，及入世的影响下，我国分业经营管理模式受到了前所未有的冲击。

从世界金融发展趋势来看，分业监管不适应金融业混业经营与管理的发展格局。目前，西方一些发达国家政府为增强银行的国际竞争力，陆续放松管制，银行、证券、保险业界限日渐模糊，金融机构的业务逐步走向多元化、综合化。越来越多的金融监管机构为适应混业经营，实行统一监管。我国入世后，大批外资银行将会利用混业经营的“全能型”企业竞争优势，来积极抢占市场的份额，这种竞争地位的不对等给本来面临困境的国内银行带来很大冲击。若仍旧套用以前的分业经营管理模式，将资本市场与货币市场、银行与保险、证劵市场切断联系，将银行局限于以存贷为主的小范围内，不但不能适应新的经济金融发展的需要，而且将导致国内银行业的国际竞争力下降，降低整个银行业效率 。

从我国金融市场的变化趋势来看，混业经营的趋势日渐显现，分业管理体制逐渐不适应新的发展变化趋势 。目前，我国银行与证券、保险业的业务交叉已发生，金融业出现了一些跨行业的金融控股公司和金融集团，如中信集团、平安集团、光大集团、香港中银集团。在分业管理模式下，银行机构是由银监会负责监管，银行从事的证券、保险等非金融业务的监管或是靠银、证、保三方监管机构的联席会议磋商，或是三方监管机构同时监管，但当前三业监管机构协调、配合力度不够好，容易出现各种相互推诿责任或相互争夺权力的不利局面，必将影响监管效率和效果 。我国的监管信息未能实现共享；我国的监管技术与手段落后，会造成监管成本增大。

第二，监管部门分工模糊。人民银行的总行监管部门与分支行监管部门的工作重心不够突出，表现在一是总行繁于大量具体繁杂的技术性和操作性的事务处理，对于很重要的宏观层面的金融监管制度的基础建设和管理工作却无暇顾及，致使监管工作缺深入性、系统性，轻管理、重检查、重完成计划指标任务，降低了监管工作效率。二是人民银行总行、分行、及各支行的监管层次没有针对性。从监管力度配备情况看，尽管人民银行进行了内部调整，监管力度有所加强，但短期内仍旧缺乏有经验的监管人员，对商业银行法人的监管力量明显薄弱。三是基层人民银行各监管部门的职能重叠问题依然存在，如除了金融监管部门外，货币信贷和会计部门也承担着利率和账户管理的职能，监管职责界限划分的不清，呈现多头监管，使金融机构繁于应付各种检查。监管部门承担的监管数据分析工作与统计研究处的非现场检查工作交叉，统计口径不一致，导致了重复的工作。

(2)监管内容与监管方法单一

银行在运营的过程中具有多变化的动态性，因而面临着多种风险，以往我国监管当局比较重视相对静态的如遵守国家法律法规等方面的合规性监管，对于银行的风险监管也主要考虑的是信用风险方面的，基本上很少考虑到操作风险、市场风险和法律风险等。监管的手段单一、操作过于简单化，重现场检查、轻视非现场检查，因而造成了对银行业风险评估不足，监管措施不到位，使得银行风险事件频频发生。

第一，市场准入监管不严。市场准入是控制银行风险的第一关，通过市场准入控制，把不符合经济性原则或不符合经济发展需要的银行机构“拒之门外”，达到防患于未然的目的。由于过去银行监管总是把关不严，国有银行设置了很多质量较差、数量众多的营业网点，已成为风险的隐患，目前我国对银行机构的市场准入条件的监管虽有所改观，但对高管人员、银行内控制度的审查仍然缺乏动态的监控。对于高管人员任职资格审的查，主要是学历、工作年限等内容，对于严查其是否真正具备从事金融业管理资格水平没有统一的考核标准。

第二，监管手段缺乏效能。目前，我国对银行的监管还主要以现场监管为主，非现场检查与现场检查仍相互分离，没有形成相互协调的有机整体和连续的过程。监管手段依旧存在缺陷，有时检查流于形式和表面，效能不高。非现场检查没有为现场检查提供一份充分的风险信息和预警信号。我国非现场监督检查起步较晚，还未形成一个比较完善的非现场监督系统，仍旧停留在简单的资料收集、掌握情况阶段，没能充分发挥非现场检查特有的预警功能。以上问题的主要原因主要有：一是各个商业银行自上而下执行其总行的会计规定，报表格式、科目的设置并没有统一，严重影响了监管部门汇总数据的可比性和一致性。非现场监管部门将银行的原始数据经过整理后，同现场监管部门掌握的数据不一致，造成了两者的脱节。二是非现场指标设置不科学。如按照风险监管的要求，资产风险权数的设置要充分反映实际情况，但实际上我们的权数设置与中国国情脱节，不利于风险的真实判定。三是指标体系不健全。目前对银行的资产负债比例考核仅是针对一级法人机构，但人民银行对基层银行的指标考核却仍同样沿用法人指标，不利于风险的确定。如资本利润率、流动性比例、资本充足率、本应是应用于银行法人机构的考核指标，却被用于考核分支机构，这样不仅浪费了大量精力，也起不到监测作用。

中国金融业全面对外开放后，外资银行大量涌入中国，也带来了先进的管理理念和管理方法，国内的商业银行也大量采用了高科技技术应用到银行系统，而一直以来我国的监管手段主要依靠手工操作，与当前银行业的电子操作的现状不适应，手段的落后导致的信息的滞后也使得人民银行将主要精力集中于事后监管，失去了风险预警功能，不能防患于未然。

(3)市场退出机制与危机管理体系不完善。

长期以来我国银行一直是受国家保护的重点产业，监管当局的任务是预防和化解金融风险，但监管本身不能绝对保证不会出现银行倒闭的现象。近几年来，人民银行对违规违法经营、资不抵债等问题极为严重的银行，实行了依法接管、关闭等处理。如1997年，对海南的34家城市信用社进行了处理，1家保留，5家被依法关闭，28家并入了海南发展银行；1998年6月关闭了海南发展银行，这些都是对银行市场退出机制的有益探索。在金融体制转型时期，商业银行进行股份制改革，意味着银行应该真正成为市场的独立法人，做到独立核算、自负盈亏，建立良好的公司管理机制，并参与市场竞争，但由于我国没有健全的市场退出制度与之相配合，在实践操作过程中遇到了许多问题，加大了解决问题的难度，也增大了退出成本，同时给金融秩序的稳定性带来了一定的负面影响。其主要表现，一是缺乏银行市场退出同时对于居民储蓄存款的保障机制，政府不得出面承担了本该由存款人部分承担的责任，结果是中央银行疲于应付危机银行的纠缠及广大存款人的说服、咨询和纠纷的处理工作，降低了监管效率。 在中央银行充当金融机构“监护人”的同时，客观上也加剧了银行对央行的依赖心理，不利于培养银行的风险意识。二是缺乏银行危机处理方法的配套机制，包括缺乏对问题银行的判断标准，采取特别的监管措施，缺乏对违规违纪银行有效的处理模式等。

2．缺乏良好的市场环境。

(1)有效的市场约束机制尚未建立。

所谓市场约束机制，就是市场的参与者借助于银行自愿及监管当局强制的信息披露的基础上，通过自觉提供监督和对银行实施约束，对银行产生的激励和制裁的行为与过程。我国银行监管现仍然以外部行政监管为主，巴塞尔银行监管委员会在《新资本协议》中提出了银行业稳健的三大支柱，即最低资本标准、市场约束和监管检查。所以，市场约束被确立为重要的监管要素。但是我国银行监管仍然以外部行政监管为主，有效的市场约束机制监管尚未建立。

第一，信息披露制度不完善。信息披露制度包括央行的信息披露制度和金融机构的信息披露制度。目前我国虽然已颁布《商业银行信息披露暂行办法》，但由于时间较短，银行的信息披露还存在不少问题：首先是各金融机构的财务会计制度既不规范，也不统一，信息披露的基础建设不完善。其次是信息披露的范围小。在《商业银行法》和《中国人民银行法》中，除了规定金融机构的财务信息状况必须对中央银行公开外，在其他方面没有规定。目前，在《金融时报》和《中国金融》等报刊、杂志上会定期对重要金融信息发布以外，一般的市场参与者根本没有办法获得有关的信息来判断一家金融机构的经营是好是坏。这样所带来的信息不对称，不仅易造成存款人对银行的无端猜测，引起市场信心的波动，还会使市场纪律的实施失去基础。

第二，中介机构监管作用微弱。表现在：一是同业互律性组织缺乏有效性。我国虽然建立了银行业间的互律性组织，但大都流于形式，存在很多问题。如互律组织缺乏对会员组织经营行为的判定标准，及对违规会员组织的处罚机制；互律组织缺乏信息交换组织，各成员间缺乏沟通协作和共同防御风险体系等。二是会计师、审计师、法律事务所业务水平有限，难以担任监管的责任。而且有些从业人员在法律意识、职业道德等方面还不具备从业资格，为了赚钱，他们可以和金融机构一起违规处理财务报表，蒙骗有关监管部门。三是信用的评级机构缺乏权威性。在评判方法和评判标准的科学性上有很大的改进空间，银行信用评级制度也尚未建立完善。

第三，社会公众监督不足。社会公众的金融风险意识普遍不强，同时又很缺乏对银行业实施监督的有效途径，因此还很难以形成对我国银行业的公众监督。由于国有商业银行占有中国金融业的大部分资源，长期类似垄断式的经营导致社会公众对银行机构的选择仍主要以四家国有银行为主，还很难以对我国银行业形成有力的公众监督。

(2)银行监管法律法规不健全。

银行监管实际上是一个执法的过程，健全的法律法规体系是实施银行监管的基础。我国《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》和《商业银行法》三步银行法已于2004年2月1日起施行。这意味着构建我国银行业法律体系的三部基本大法，相互联系、相互补充的法律框架已经初步形成。此外，还有一系列的金融法规和金融规章涉及了银行监管法制问题，如《外资金融机构管理条例》、《借款合同条例》、《贷款通则》、《金融机构管理条例》、《信贷资金管理暂行办法》等。从形式上来看，我国银行监管法制体系已经初步建立和完善了，然而实际运用中还会经常遇到问题，主要表现在：

第一，法律法规之间存在着不协调。《银行业监督管理法》第三十条与《人民银行法》第三十六条同时规定“负责统一编制全国金融统计数据、报表，并按照国家有关规定予以公布。”内容重复了人民银行和银监会的职能。此外，银行业务规章彼此之间的重叠现象更为严重，如1997年《支付结算办法》就重复了《票据法》与《票据管理办法》中的内容

第二，监管法规制度的选择阻碍了银行业金融发展和创新。观察我国银行监管的法律体系，立法的宗旨主要是维护金融市场的安全性、秩序性，在一定层面上淡化了银行作为一种经营金融产品的特殊企业原本应该具有的效益追求性。修改后的《商业银行法》就将安全性摆在第一位，把流动性放到效益性前面。我国银行监管规章制度中有关银行结算和信贷业务的规则特别多，且极细致入微，如《贷款通则》、《商业汇票办法》、《支付结算办法》等。完全高度依赖具体的业务监管，一方面阻碍了银行业金融创新业务，另一方面也使力量有限的监管部门的监管难得到有效落实。

第三，市场退出机制有待完善。我国《商业银行法》对监管机制设置了“接管和终止”专项，但对银行因破产或主动退出市场的监管的设置专项过于简单，仅有原则性的条文，如关闭债务清偿、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的托管等均无规定。在实际中，由于政府对有问题的金融机构过于进行行政干预，很难以发挥市场的作用，导致银行因为破产而退出的情况很少发生，因此对破产程序中存在问题的监管规定也比较欠缺。

3．缺乏健全的内控机制。

银行机构的内部控制制度是为保证各项业务的正常开展，预防和化解金融风险所采取一系列必要的管理制度和措施。近几年国际银行业亏损倒闭事件频繁发生，使得国际银行业和各国监管当局对银行内控机制的健全性、有效性给予高度的重视。在我国，由于银行一直是被政府管理得很严，市场作用体现不足，业务经营的范围也被严格的限制，造成了我国现有银行竞争力不足，银行的内部风险控制意识较差。

第一，风险控制不足。长期以来，国有商业银行都在政府的保护和管理下经营，没有市场竞争意识和风险控制意识，对内控活动也没有引起足够重视。在金融体制转型期间，国有商业银行虽说也在积极参与市场竞争的行列，但是在短期内还不能够完全脱离政府行政干预，长期以来，银行的管理者和员工在工作之中缺少遵守内控制度的自觉性，在培训中也没有强化风险意识，自管理层到普通员工都认为内部管理不容易出现问题，有制度不遵守的现象比较严重，一旦出现问题又会相互推卸责任。在风险控制手段方面，由于我国银行授信工作起步较晚，技术人员的水平也很有限，加上外部因素的影响，使得贷款风险没有得到有效的控制。同时，银行ATM也机存在着不小的管理纰漏，配钞没有进行双人复核。

第二，内部控制制度本身不健全。目前我国的商业银行还只是重视信贷风险，对于操作风险还没有重视起来，如没有针对柜员操作风险的处罚措施，对于制度的执行仅限于个人自觉行为，没有制定良好的个人控制、组织控制等制度。另外，银行内部机构、岗位人员之间的分工不明确，人员权限的设置还比较模糊，处理业务时常会发生打“擦边球”的现象，从而使权力制衡在操作中失灵。

4．缺乏对监管人员的管理。

监管部门人员的素质高低直接决定了是否能进行有效的监管，而我国监管部门的人员数量、业务素质、知识结构与成熟监管工作的要求还有差距：一是监管人数不足，从现有监管机构人员组成来看，银监会、银监局、银监分局乃至银监办事处的模式较好地实现了分地域监管的目标，但是，监管人数严重不足。按地域划分，省、市级主要由国有商业银行、城市商业银行、股份制银行，有的城市还有外资银行、农村信用社等金融机构，监管人员任务比较繁重。二是知识结构不合理，监管人员应该具有较全面的经济、会计、统计、法律、计算机等方面的专业知识。然而具备这全部些知识的人较少，由于监管人员知识面相对较窄，很难掌握好金融机构风险状况及市场变化对银行带来的潜在风险和影响，用法律或管理方面的理论去识别风险和控制风险的能力较弱。三是人员素质不高，我国监管人员中拥有商业银行长期实际工作经验的人员很少，具体业务经验欠缺，随着我国金融创新的发展，金融电子化的普及，银行监管部门急需理论专业水平扎实而且又有丰富经验，又有强烈学习欲望、能够不断提升个人能力和水平的监管者。

5．国有商业银行体制改革尚待深化。

随着中国金融业全面的对外开放，所有的中资商业银行的改革都加快了步伐，特别是四大国有商业银行，2005年，中国国有商业银行进行了明晰产权、与国际接轨的改革。这表明国有商业银行的改革取得了阶段性的成功，但我们也应该回头想一想国有商业银行的股份制改革也仅仅只是一个初步阶段，在改革中还有许多问题亟待解决。

(1)国有股“一股独大”的局面仍然存在。

从理论上分析，几个或少数几个而不是一个大股东或众多分散小股东的存在，可以在董事会中形成一种相互制约的竞争局面，这样有利于权利的制衡和决策效率的提高。国有商业银行要实行股份制改革就是要实现产权主体的多元化，为国有银行设置多个产权主体，以解决产权主体单一或主体缺位的问题。但目前我国的国有商业银行的股份制改革中，国有产权的退出是有限的，这就造成国有商业银行股份制改革还存在一定缺陷。如中国建设银行，中央汇金持有其70.69%的股份，中国银行，中央汇金持有其67.49%的股份。国有股“一股独大”的局面一天不改变，股份制商业银行仍很难进行彻底的改制。这将使“一股独大”的股份制国有商业银行与“国有独资”在高成本低效益的经营业绩上并没有什么实质性的区别。

(2)法人治理结构不完善，未充分发挥其功能。

国有商业银行的股份制改革是由政府推动完成的，在国有商业银行中董事会、监事会的设置和管理层人员的任命基本由上级政府来完成，造成董事会、监事会如同虚设，执行机构的“内部控制”的负面效应极其严重，道德风险也比较大。使监事会作用的发挥也受到了严重抑制，无法对管理层进行有效的约束。专为股份制改革而成立的中央汇金公司是中国银行和建行的最大股东，在目前的体制下，其股东权利是一种“不完备权利”，在人事任免、绩效考核、薪酬制度等权利方面都有待进一步探索完善。

(3)金融创新不足，缺乏竞争力。

20几年来，我国国民经济持续快速的发展，综合国力不断的增强，人民生活水平不断的提高，随着改革的进一步深入，经济运行中的深层次问题日益显现，改革进入了攻坚阶段。扩大城乡居民消费需求，调整产业结构，转变经济增长方式等宏观经济政策的贯彻落实都需要强有力的金融支持，传统的金融产品和服务方法，越来越无法适应发展的新需求，所以说金融创新势在必行。

中国银行业亟需提高核心竞争力。目前，国内商业银行综合竞争力相对较弱，金融产品较单一，营销手段和方法比较简单，市场竞争同质化现象严重，缺乏自主品牌效应。解决这些问题的根本途径就是要金融创新，例如创新服务方式方法、拓宽业务领域、深入开展银保间的合作、进行金融产品创新等等。

对我国银行业而言，加入国际世贸组织必然要求我们在有限的时间内完成与国际银行业的全面接轨，我国银行业的开展与其他金融领域之间的综合经营是必然的趋势。我们要大胆创新、大胆实践，以饱满的热情和激扬的姿态迎接中国银行业综合经营时代的来到。

（四）银行监管存在问题的原因分析

通过分析对我国银行业监管存在的问题可以看出，这些问题既和我国银行监管发展的水平有一定的关系，也是银行业快速发展的必然趋势，要想解决这问题，必须找出它们问题的原因所在，主要有以下几方面原因：

1．银行监管理论研究严重滞后。

科学理论是实践的向导。经营商业银行是一门科学，银行监管是高于银行自身经营的经营理论。银行监管不同于其他的行政行为，是对经营货币的特殊企业的监管。因此理论研究具有重大意义。

（1）中国特色的监管理论研究滞后。从1994年四大国有银行商业化改革开始，到现如今为应对外资银行的竞争而进行商业银行的股份制改革，我国商业银行业在借鉴国外银行的经营理念和经验同时，也在不断摸索适合中国的理论和改革之路，截止到目前，我国商业银行改革还存在许多问题，改革还很不彻底、远远没有到位，因此需要有适合中国特色的监管理论的研究。

（2）引进和吸收外国成熟理论和经验的力度不够。西方银行业历史悠远，金融监管理论博大精深，几百年市场经济练就了较为有效的银行管理体制。我国的银行现处在独特的位置，从计划经济开始，到有计划的商品经济，再到社会主义下的市场经济，独有的经济历史进程决定了既不能完全照搬照抄西方的理论，也不能无视这些理论，研究引进西方的监管理论和经验对中国的银行监管至关重要 。

（3）对中国金融系统承办的经验和教训总结不够。中国的银行监管时期虽短，但也是充满着违规经营、非法拆借、金融风险、非法集资、银行抢劫等金融案件，区域金融危机也时有发生，金融机构的倒闭、重组也屡见不鲜。我国缺乏对银行合作系统的研究，没有在理论层面上形成自己独有的监管理论。

（4）监管理论创新不能适应监管的需要。银行监管应该以创新应对创新，以理论创新来驾驭金融创新，既要管住，又要管好。监管理论创新不能适应监管的需要，这是一个世界性的话题，我国也应该积极参与这个问题的研究。

2．社会监管基础较为脆弱。

银行监管的本质是是政府保护中小储蓄者的利益。在市场经济中，商业银行作为对社会提供公共产品的主体，如果单靠政府的力量难以全面实施监管，所以社会监督是必不可少的外部监管力量，是央行监管的补充，但是，目前我国利用社会资源参与银行监管还很不够，一是认识上的误解。一些党政团体和大多数居民片面认为银行监管是人民银行的事情，自身参与监管的意识不强，甚至有的集体或个人在监管部门履行职责时，不配合、不支持。二是，没有认识到中介机构对监管的辅助作用。如信用评级机构、会计机构和审计机构等。央行一般监管的任务繁多，有时要借助外部的审计对银行的财务报表和会计核算的真实性、合法性进行审查。

3．公共金融基础设施不完善

（1）法律法规体系尚不完善，我国加入世贸组织后承诺接受世贸组织法律框架的约束，而我国的金融法规同《金融服务协议》、《服务贸易总协定》的要求相比仍然存在着相当大的差距。金融相关的法律法规不完善阻碍了银行进一步发展还会影响银行监管的有效开展。主要表现在以下几个方面：一是缺乏对银行机构的信息披露、市场退出、风险处置等没有专门的法律依据，施行起来难度比较大。二是部分银行监管的法律法规缺乏可操作性，一些条款已经不适应银行业监管和对金融业发展的要求。三是与我国金融监管机关相适应的经济法规还远不完善，如破产法、公司法、合同法等，给现有银行监管带来了不便。四是对现有监管当局执行金融监管授权不足。五是社会的整体执法水平不够。有一部分企业采取不正当手段逃债、废债；以及央行监管的现象与地方政府机构干预金融机构活动仍然存在。

（2）金融信息的披露制度还未形成。信息披露制度包括经营性金融机构的信息披露制度和中央银行的信息披露制度。它是银行监管系统的基础和保障，现阶段我国的市场经济化程度较低，利率和汇率尚未市场化，金融信息披露范围比较小，内容枯燥单一，缺乏系统性和规范性，还尚未形成一套卓有成效的信息披露制度。主要体现为：一是缺乏一套卓有成效的信息披露管理规定。现阶段我国银监当局还未制定一系列关于信息披露的指导性文件，同样缺少能够适合巴塞尔委员会新协议所要求的公开披露性规范文件。二是一些银行机构的法律观念较差，向上级监管当局报送的信息资料和会计报表缺乏可靠性。三是我国的审计、会计制度还没有与国际之间通行的准则相衔接，尤其是我国的会计标准和国际公认的会计准则差异较大，导致披露的信息不够充分、可比性差。

三、外国商业银行监管模式

（一）美国商业银行监管模式

由于历史的原因，美国的商业银行监管模式非常复杂。总体来说，美国银行监管总体上是属于分业监管模式。但由于美国的国情，其分业监管体制又存在其特殊性。

美国的商业银行可以分为两类：州立银行（按照各州法律登记注册的银行）和国民银行（按照联邦法律登记注册的银行）。而针对银行的监管机构，除了联邦层的监管机构外，各州政府都设立了专门的银行监管机构，从而形成州政府与联邦的双线监管体制。在联邦层面，银行监管机构包括：联邦储备体系（Federal Reserve System，FRS）、货币监理署（Office of Controller of the Currency，OCC）、联邦存款保险公司（Federal Depositary Insurance Cooperation，FDIC）。另外，证券交易委员会（SEC）、期货交易委员会、司法部、联邦交易委员会（FTC），甚至联邦调查局等机构也可在其职权范围内对商业银行进行监管。而州银行监督局（CSBS）、国家信用合作局（National Credit Union Administration，NCUA）、储蓄机构监管办公室（OTS）是州一级的监管机构。其中联邦存款保险公司与美联储是最主要的商业银行监管机构。

美国联邦储备体系就是美国的中央银行，主要是负责货币政策的制定与执行，由于美元在世界上的强势主导地位，美联储成为世界金融领域的热门的词汇。在现在美国的制度安排中，美联储作为主要监管者负责银行的管理和监督，并且负责监督1000多家州立成员银行。在美国，所有国民银行都是美联储的成员，而州立银行可以自主选择是否加入联储体系成为其会员。美联储对所有成员银行均有直接的、基本的监管职能。

联邦存款保险公司的监管职能包括：机构调查、市场准入管制、破产银行处理等。美国法律规定，在美国的银行经营吸收存款的业务时必须先加入存款保险。所以没有进行联邦存款保险的银行很难得到批准。此外，联邦存款保险公司还对州立银行监管部门提供业务指导服务，为之提供监管指标体系，还对州政府的银行监管人员进行定期培训。

美国的银行监管体系是已经是相当完善的，这种分工仔细、体系完善的监管体制的形成也是经历长期的过程。美国现今的银行监管体系与美国分权的政治传统及长期的分业经营体制有着密切的关系，同时也是在多次出现金融危机之后不断总结经验教训，对监管体制不断地修正所形成的局面。

正是因为其机制的完善，尽管也存在政出多门、职能重叠等问题，美国的银行监管机构为当今美国金融业特别是银行业的发达起到至关重要的作用。但客观的讲，美国当今的监管模式并不完美，从制度放开分业限制后仍然维持分业监管体制不变，很大程度上美国内部各种利益集团互相抵触，在立法的过程相互博弈，最终构成的妥协方案。众多的监管机构共同监管的局面带来的负面影响就是监管成本非常之高。考虑到作为监管对象跨州经营商业银行要面几十个联邦与州的监管机构，而监管的法律依据也不相同，若转嫁到商业银行身上的监管成本之大可见一般。

（二）英国商业银行监管模式

近几年来，英国的金融监管改革引起世界的广泛关注。以2000年英国新的金融法出台为标志，英国成为了世界上第一个实行统一监管模式的国家。这主要体现在金融监管局（Financial Service Authority）功能定位上。英国的金融监管局是由原独立的自律组织，投资管理监管组织（IMRO）、如证券与期货监管局（SFA）、私人投资监管局（PIA)、证券与投资局（SIB）等九大金融机构整合的基础上建立的。金融监管局是很有权利的二级立法和执法机构，负责为金融服务法律制定实施细则，同时还要监管银行、证券公司、保险公司、住房基金等各种金融机构的活动。而传统的银行监管机构即英格兰银行的独立性更进一步加强，其职责是定位在制定实施货币政策和保持金融稳定性上。

金融监管局在保持比较大独立性的同时，与英格兰银行以及英国财政部也保持着密切的联系。金融监管局与财政部、英格兰银行之间有常设的会谈机制，定期进行磋商，交换信息。而财政部拥有调查金融监管局运行效率的权利，同时也有权利代表政府向金融监管局提出要求与建议。

英国的监管模式的变革顺应了商业银行混业经营的发展要求，在放松金融分业管制的同时提高监管的水平和效率。从而树立了全球性金融监管改革的榜样。尽管金融市场的差异使得很多学者对英国监管模式变革的成果还怀有怀疑的态度，但是，英国的金融监管模式改革代表的全球金融业在混业经营时代的一种发展方向。所以很多国家在变革本国银行的监管模式时都会把英国模式作为一种选择或参考的对象。如亚洲的日本、韩国在经历金融危机之后的监管模式就是按照英国改革为范本去构建的。

（三）德国商业银行监管模式

从总体上来看德国对商业银行监管模式是统一监管模式。但从德国的《银行法》与商业银行监管的实践来看，独立于金融监管局之外的联邦银行在商业银行监管中也扮演着十分重要的角色，两者在领域里存在紧密的合作。因此从实质意义上看德国商业银行监管模式更类似于多头监管模式。

德国成立金融监管局以后强调金融监管局与德国联邦银行的合作，并且第六次修改《联邦银行法》，要求金融监管局必须加强与德国联邦银行的合作。据德国法律规定，联邦银行和金融服务监管局共同负责承担商业银行的监管，其中联邦银行主要涉及到对银行的日常事务监督，尤其是评估金融报告和审计报告及开展现场检查与评定，而金融服务监管局主要任务是实施对金融机构的监督与管理，尤其对银行机构在执行法令、法规等方面进行监管和查处。

当前关注的是随着欧洲的一体化，欧共体委员会、欧洲议会对德国金融领域的政策有很大的影响。欧洲议会出台了关于金融监管的一些原则性规定，如关于对成员国银行在 欧共体范围内开设分支机构、相互承认成员国银行监管当局的监管等指令都普遍适用于欧盟其他成员国。随着欧洲中央银行在欧盟内部发挥作用越来越大，德国的监管体制将会进一步产生变革。而德国国内也在酝酿着新的监管体制的改革。

（四）日本与韩国商业银行监管模式

日本与韩国在上世纪下半叶发展迅速，很快排在发达国家的行列，其金融业非常繁荣。但是在1997年爆发的亚洲金融危机中受创伤颇深，长时间无法从经济的低迷中走出来。为了摆脱困境，开始从制度着手效仿英国的统一监管模式，对银行监管体制进行了大幅的改革。

1、日本。在经历了上个世纪末泡沫经济破灭和亚洲金融危机两次重大冲击后，日本政府转变往日传统的谨慎作风，开始效仿英国大刀阔斧地推进所谓的“金融大爆炸”式的全面改革。目前，金融厅是日本金融行政监管的最高权力机关，全面负责对所有金融机构的监管工作。金融厅的监管职能包括：检监督和检查民间金融机构；依据《早期金融增强法》向金融机构注入资本；根据《金融重建法》处置破产银行等。财务省（地方财政局）、农林水产省以及劳动省等行政部门作为金融监管的协作机构，根据金融厅授权或相关法律规定对相关的金融机构实施监管。同时作为中央银行的日本银行则仅有权对和签署开设账户协议的金融机构进行财务检查，且只能以双方签订合同为依据，其监管力度可谓十分有限。

2、韩国。1997年金融危机爆发后不久，韩国即对本国的金融监管体制进行了大幅度的调整和机构的改革。在加强中央银行独立性的同时，先后成立了金融监管院（FSS）和金融监督委员会（FSC），并将以往分别属于韩国银行、保险监督院、财经院、证券监督院等机构的金融监管职能一并转移到金融监督委员会及下属机构金融监督院，实行统一监管。金融委员会是由政府及各相关部门派专员组成的委员会性质的政府机构，主要的职责是讲解相关金融法律法规、审批金融机构的营业执照，并对下属金融监督院的日常事务监管活动进行监督。而金融监督院是由各个金融机构共同出资办的民间公益性机构，其主要职责是依照金融监督委员会的指令，负责实施具体的金融监管和一些检查活动。

（五）外国商业银行监管模式的评价

对上述国家监管模式的认知了解之后，即使在具体的监管机构设置安排是千差万别，都随着市场的发展变化而进行不断调整的，但是从总体上都是趋向构建合适本国国情的统一监管模式。如传统上实行分业监管的主要发达国家，如英国、澳大利亚、日本、 韩国、墨西哥、卢森堡、匈牙利等国家都建立了统一监管框架。即使是美国在1999年《金融现代化服务法》放开分业限制之后，但仍然维持分业监管，但是在其本国内关于实施统一监管的呼声却一直没停止过。美国财政部近几年来提出好几个提案，试图将所有存款机构的监管工作集中给一个独立的机构中，想改变目前监管复杂混乱的局面。总而言之，统一监管模式将成为当前商业银行监管的发展潮流。

对我国来说，加入WTO后面临的最大问题就是如何与国际接轨。尽管还未成为巴塞尔国际清算银行的会员国，但为了适应全球一体化的趋势，我国在制定相关的银行监管法律制度、进行监管体制与监管的手段与方式等全方位的改革问题上，都是以巴塞尔委员会的出台有关银行监管协议为标准的。这意味着我国顺应国际潮流对当前分业监管体制进行变革也是必然的趋势。

同时我们对我国监管模式的选择还要有清晰和理性的认识。首先，变革当前的分业监管模式并不是就意味我国就应当风去构建商业银行统一监管模式。其次，任何一类商业银行的监管体制都是在一定特殊历史条件和政治经济体制下形成和发展的，完全不存在一个可以照抄照搬的典范。再次，最适宜的监管体制和结构并非固定不变的，都需要不断进行调整。最后，应该强调的是监管模式本身的局限性。到目前为止没有一个“最理想监管模式”可在全球都适用，而且任何监管模式都不可能是保证金融业安全的万能灵丹妙药。

四、完善我国国有商业银行监管的对策

我国加入WTO后到金融业全面对外开放的几年来，我国金融体制改革不断深化，着力推进国有商业银行股份制改革、建立现代金融企业制度、推进汇率形成机制改革等，一些多年难度很大的重点领域和关键环节的改革也都取得了重要进展。但是我们应当清醒地认识到，银行业改革是一个极其艰巨和复杂的系统工程，当前所取得的成效还都是初步的，同时改革过程中也暴露了一些深层次的问题，这些都是需要政府部门进行适当的监管 。

（一）构建科学的银行监管体系。

1．建立科学的银行监管理论体系。

世界银行发展的历史证明：银行越发展，银行监管就越重要。然而，从我国银行监管理论发展的实际情况来看，监管理论明显滞后于监管实践，制约了银行监管的开拓进展，制约了银行监管水平的提高。所以，银行国际化和银行监管现代化迫切需要对银行监管理论系统的研究，以形成一套完整的监管理论体系，科学能动地指导银行监管实践。

2．建立功能性的金融监管组织体系。

（1）要建立金融机构非现场监管体系。也是对银行进行有效监管操作的前提。一是要设计统一科学的金融机构报表体系，全面、真实、及时地反映银行经营状况和风险状况；二是要开发先进的计算机报表分析软件，准确地反映银行资产负债运用机构、流动、盈利、资产质量等情况的比例分析体系；三是要及时进行非现场检查，对金融机构连续跟踪，及早发现非现场检查中早期预警信号，将问题金融机构的风险在事发前消化，还要建立符合实际情况的银行内控评级制度。

（2）要建立金融监管委员会。目前，我国已经加入WTO，并且金融已经进入全面开放时期，大批的外资银行流入国内，我们要未雨绸缪，必须考虑设立金融监管委员会，下设银行监管局、证券监管局和保险监管局等相关部门，对各类机构进行主体监管，实施协调统一监管，消除监管真空。

（3）要建立存款保险制度。存款保险制度就是为了维护存款者的利益和金融体系的稳定，国家明确规定，吸收存款的金融机构必须向存款保险公司投保，当投保的金融机构面临危机时，由存款保险公司援助，如果投保的金融机构破产倒闭，由存款保险公司按规定对存款人进行赔偿性支付。存款保险制度意义不仅仅是维护存款人信心，更防止了出现金融恐慌。因此实现了存款保险机构和存款机构的利益相互依存，有共同的利害关系，也提高了对存款机构监管的积极性。

3．形成有效的银行监管方法体系。

（1）要建立银行市场准入和退出系统。明确各类银行机构的设立标准及审批程序；加强对银行机构法人、主要负责人学历、业务经理、经营业绩的考核审查，看其是否符合任职资格条件；审核银行机构的资本金数量、来源；界定各类银行机构业务范围；依法界定各类银行机构市场退出的管理。

（2）要建立银行风险预警系统。是指银行监管机构为了更好地对银行经营机构实施风险监控，及时对可能发生的风险进行预警、预报而建立的早期预警系统。可以通过对主要业务经营比率和比率“通常界限”仔细分析，对接近比率“通常界限”的机构及时预警，同时进行必要的干预。

（3）要建立现代化的银行监管方法系统。经济全球化、银行国际化和现代化银行监管迫切要求建立现代化的银行监管方法系统。要迎接新技术革命和现代经济的挑战，必须要成立专门机构，集中专门力量，加大投入，超前研究现代银行的监管方法，来增强银行监管的科学性、针对性、实效性，不断提高监管水平，形成现代化的银行监管方法系统。

（4）要建立对银行监管者的再监督系统。对监管者的监督是防止滥用监管权利、防范腐败、提高监管效率的关键，要采取有效方法对监管人员实施严格的考核和监督。

（二）建立良好的市场约束环境。

市场约束环境是保证银行体系在整体上长期、平稳、安全运行的重要条件，也是现代银行监管体系中不可缺少的一个部分。要建立良好的市场约束环境应该注意以下两个方面：

1．强化市场约束机制，实现有效监管。

（1）要完善信息披露制度。在《新资本协议》中，巴塞尔委员会就强调了信息披露的重要作用，认为强化信息披露可以强化市场约束。《商业银行信息披露暂行办法》部分弥补了我国在信息披露制度上的缺陷，给商业银行真实地披露信息指出方向。但仍有信息披露不全面和不真实地问题存在，还应该进行进一步的完善。

（2）要充分利用社会监管资源。

银行监管决不是孤立存在的，防范金融风险仅仅依靠监管部门和银行自身还远远不够，必须依靠社会的共同努力，形成完整的社会监督网络，以确保金融体系安全运营。

2．健全法律法规，实现依法监管。

一是要完善银行监管法律制度。我国加入WTO后面临诸多国际准则的冲击，在制定法律、法规及规章上一定要与国际准则接轨，要充分重视对现有法律规章内容的修改的完善，要废止与新法律法规相抵触的规章。如我国对外资金融机构进行管理的文件只有《外资金融机构管理条例》和《外资金融机构驻华代表机构管理办法》等规定，还没有形成系统的法律规定。形势下，必须要对现行的《商业银行法》进行及时的完善，进一步明确商业银行地位，对不适应现实情形的条款进行必要的修改和更订。

二是要加强银行监管执法建设。监管法律的建设如果没有一套严格的执法机制，则形同虚设。发达国家法制观念已深入人心，执法环境比较好。在我国，有法不依、执法不严、违法不究的现象还比较多，司法、执法部门为金融监管的作用没有充分发挥出来。为更好地贯彻执行监管法律法规，监管部门要设立独立的法制工作机构，发挥行政救济、司法救济方面的职能作用，为银行监管提供更好的法律服务，为咨询者提供法律服务，对非法金融业务和金融活动进行查处、为行政复议、行政诉讼等有关事宜提供服务；制定严密的监管执法程序，建立公开、公平、公正的监管行为，保证执法的严肃性；对执法人员资格审查制度实施监管，考核通过才能持证上岗，对监管部门和执法人员明确职责，建立连带责任追究制度，强化监管又监督机制，由内审部门将监督履职情况及时向纪检部门反馈。

（三）深化银行体制改革，加强内部控制

商业银行内部控制，通过制定、实施一系列制度、程序和方法，实施对风险事前防范、事中控制、事后监督的动态过程和机制，从而实现经营目标。经营目标行政监管的实现是外部监管，商业银行的控制才是内部控制。防范金融风险，内控是基础。加强商业银行内部控制的监管，是有效监管的正确方向，要建立我国国有商业银行有效的内部控制，应该从以下几方面进行：

1．深化产权制度改革，打造内控平台。

（1）要进行银行股份制改造。要彻底改变计划经济体制下形成的国有产权制度，建立与新形势相适应的信贷银行法人产权制度，国有商业银行要积极进行股份制改造，各国有商业银行已经成功完成了改制并取得成效，建立了自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经营机制，确立“产权明晰，权责明确、政企分开、管理科学”的现代商业银行制度。但股份制改革具有长期性、复杂性和艰巨性，目前取得的成效还属于初步的，改革还需进一步深化，要加快转变经营机制，防止不良资产反弹和经营效益下滑，要继续推进分支机构的改革，对基层机构风险和内控的考核管理要进一步加强，确保新体制、新机制在全系统安全有效运行。

（2）要建立良好的公司治理结构。根据我国银行业实际，建立公司治理结构要在理顺权责关系的基础上，建立股东大会、董事会、监事会制度，制定科学合理的规则，确保股东治理作用的发挥。要强化董事会和董事会成员责任，建立董事评价制度和董事会效率评估体系，进一步提高监事会的监督功能与效率。要建立以业绩为目标的管理层激励与约束机制，对管理层实行报酬与业绩挂钩制度。

2．建立科学的内部控制体系。

（1）内控节点科学设置，形成制度制衡。在公司法人治理结构的基础上，要坚持“审慎经营、防范风险”的原则，建立合理分工、明确职责的组织结构，以及完整、审慎、有效、独立的业务流程。内控节点应该覆盖所有的部门和岗位，贯穿到各项业务过程和各个操作环节。形成全员参与、全程控制的内控网，确保内部控制的全局性、全面性和全程性，使内部控制具有灵敏的感应功能和快捷的反馈功能。

（2）严格授权、授信管理制度。商业银行的授权、授信要体现“分工合理、职责明确、相互配合、相互制约”的特点，实行审贷分离，充分发挥其权利制衡作用。授权、授信制度是当前商业银行内控中的基本制度。

（3）建立动态的风险评估系统。银行必须按照风险状况开展有效的控制工作。在市场经济和全球一体化过程中，商业银行面临的风险十分复杂。针对信用、市场、流动性、操作等风险，银行必须要建立风险评估系统，根据不同风险的发生，开展有针对性地预警。

（4）贯彻人本管理，实行有效内控。人本管理活动是指以人为本，强调人是一切活动的可控因素。银行实施的内部控制是全员参与的动态过程。人本管理是实施有效控制，是防范、化解风险的有效方式。揭示了人性本质目的在于更好地把个人和组织目标的有机结合，把个体和群体理性有机结合，也是有效内部控制的关键。

（四）加强银行人力资源管理的监管，提高人员素质

以人为本是银行监管工作顺利进行的重要保障。入世后外资银行的大量涌入，给银行监管工作带来了新的挑战和考验。监管人员少、任务重，监管人才缺乏成为当前银监会工作的“瓶颈”。加强人才管理，应重点解决以下三个问题。

一是，要参照国际做法，按照人才市场管理规则，建立一整套吸引人才、留住人才的管理办法。要针对用人、工资、福利制度等方面进行全面规划改革，面向市场的改革，改变计划经济下的行为方式，真正按照市场化来运作执行。在金融体制创新的过渡阶段，在金融监管部门内部，首先建立金融监管干部竞争、激励机制，选拔优秀人才，使用于监管岗位；积极探索建立金融监管员等级制度，建立金融监管员使用、培训、考核制度，规范任职资格必备的知识能力要求。

二是，要完善监管人员的知识更新再教育培训制度。现代监管要跟上知识经济、信息时代的发展步伐，强调以知识为导向的新型监管理念和模式，有计划、有步骤地组织监管人员进行再教育、在培训，优化监管干部知识结构，及时更新监管干部的知识、提高监管干部监管水平。尤其要注重基层监管人员的能力水平的提高，改变当前单一培训的方式，创造以多种培训相结合，加强专业知识培训和先进监管手段的培训模式，为每名监管人员提供均等的培训机会，促进监管队伍水平的整体提高。

三是，要设计一套能真正调动监管者积极性激励约束制度。建立健全各种工作规章制度，完善岗位责任制度，对监管工作进行专业分工，使每一项工作都落实到单个监管者身上，量化其工作成效，促使每个人都能提高工作的努力程度。建立奖励工资制度，工资要拉开档次，这不仅能充分调动监管人员工作积极性，也可以抑制监管人员的“跳槽”。对于工作业绩显著的监管人员，要予以精神和物质方面的鼓励和奖励，也可使用带薪休假、职务升迁等办法，用以调动监管人员的积极性，增强监管效果。

（五）加强监管创新，促进金融体制创新的深化

“与金融的创新发展保持同步已经成为银行监管机构的一个主要挑战。”在国有独资商业银行或计划经济体制时期，银行监管部门监管过度或者监管不当的情况经常发生，导致商业银行的经营活动受到了很大的限制，不能适应激烈的市场竞争，降低了市场效率，某些程度上阻碍了银行业的发展。此外金融监管作为行政监管职能，仅限于的规范检查是相差甚远的，不仅要符合创新需要，还要提高金融创新。因此，要构建促进商业银行发展和创新的监管机制。

首先，启动并建立差别监管体系和经营绩效考评，逐步构建支持商业银行的优化和发展、加快创新的勉励机制。建立商业银行的综合考核体系，养成良性竞争市场化监管机制；构建差别监管制度，推动发展快、管理好的机构加速创新。

其次，启动并建立金融创新支持结构。规范创新的业务市场准入制度，对于有意逃避监管、投机性强和转移风险、潜在风险较大的创新业务要严格控制，实行审批制度；对促进增加有效利润、巩固竞争实力、改良服务的创新活动要给予激励，实行报备制度。强化引导，建立创新目标导向制度，对于商业银行的金融创新活动给予窗口帮助，促使商业银行加强对创新业务的风险调控。

再次，我国银行监管制度创新应符合国际规则。当前国际监管制度已经出现了重大创新。在银行的监管方式上，从机构监管承接到功能监管；在监管标准上，从资本监管承接到全面的风险监管。我国监管制度创新要坚持按照国际惯例与中国实际相结合的特色，要深入了解中国监管现状，具体理解监管实践，提高创新的成功率。

最后，在监管手段上要强化与国际金融间的合作。1997年亚洲金融危机表明，金融危机的传染性使得所有国家的金融行业都有可能受到他国影响，银行体系的风险不是一国独立的监管制度和金融政策可以应付的。建立银行监管间的国际合作机制非常重要。目前，我国已经同12个国家和地区签署了银行监管的合作协议，如2005年3月24日中法签署的跨境银行监管合作谅解备忘录，中国银监会与美国货币监理署之间签署的《监管信息交换协议》等。在如此复杂多变的国际金融环境下，单单靠某国银行监管控制金融风险已显得力所不及，我们应建立全球性的监管体系。一方面能加入银行监管的国际性组织，建立广泛的国际联合和信息网络，达到加快金融、贸易等领域的改革，争取早日达到巴塞尔协议所规定的监管要求。 另一方面要积极建设和培养高水平专业监管队伍，来提高银行监管人员国际监管能力。

结 论

我国是一个市场经济体质还不健全的发展中国家，在2007年伊始中国银行业面向外资全面开放，国有商业银行都在进行体制改革，讨论我国银行业监管问题就显得尤为重要。传统的银行监管中存在着许多弊端，无法适应新形势的挑战，调整和改革迫在眉睫。

本文通过提供银行监管理论、分析问题原因、提出有效监管举措，勾勒出了我国国有商业银行监管的现状及未来的发展趋势。银行业发展需要有序、高效地发展环境。监管体制和银行体制休戚相关。银行业监管是一种基础理论活动，更是一种实践创新活动，理论研究经常滞后于监管实践。特别是对于金融创新快速发展的当前阶段而言，银行监管是一个动态的发展和实践过程，每一项银行金融创新的发展和体制的改革都将给银行监管带来变化甚至是变革。由于本人水平能力有限，对于银行监管的研究还只是停留在初步阶段和肤浅的认识，有很多方面还有待研究，比如怎样对金融创新业务进行有效的监管，如何对大量进入的外资银行进行有效监管等。

创新标志着银行业发展的方向。我们坚信，强化监管改革，创新监管理念，加速国有商业银行改革，强化国际监管间的合作，发展风险预警预报，构成良性互动的监管机制，必将能为银行发展和金融创新提供自由空间。

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