哈密地区城镇防灾减灾体系

摘要：哈密地区位于新疆维吾尔自治区（以下简称“新疆”）境内，属于大陆性干旱气候，是新疆的东大门。近年来，哈密地区抓住“西部大开发”、“对口援疆”、“西煤东运”、“西电东送”、“西气东输”四大机遇，并依托优势资源，工业发展势头迅猛，带动了哈密地区城镇化的快速发展，人民生活水平显著提高。但粗放式的工业发展加剧了环境污染；大面积的垦荒行动加剧了土壤的退化；过度的放牧破坏了森林和草场；这一系列的人类活动打破了生态系统的平衡，加剧了哈密地区灾害的发生，值得警惕。哈密地区灾害损失也越来越严重，如2007年，哈密地区遭遇150年不遇的特大洪灾，受灾人口达9.2万人，直接经济损失2.3亿元，占当年GDP的2.32%。因此，构建哈密地区防灾减灾体系十分必要。
论文以哈密地区灾害的形成着笔，分析了哈密地区灾害形成的背景、原因和特征；其次，阐述了城镇防灾减灾工程体系和非工程体系的构成，以及两者之间的关系，总结哈密地区城镇防灾减灾体系现状，提出哈密地区防灾减灾存在的问题；再次，根据哈密地区2001-2012年的人口增长和城镇化水平现状资料，对哈密地区2020年和2030年的人口和城镇化水平进行预测，并结合预测结果提出未来灾害的可能出现新特点；最后，根据哈密地区城镇灾害出现的新特点及防灾减灾现状，从防灾减灾工程体系和非工程体系两方面，构建适宜哈密地区城镇安全发展的防灾减灾体系，并提出相应的防灾减灾对策。
论文的研究既可以为哈密地区城镇防灾减灾体系的建设提供理论基础，也为哈密地区城镇防灾减灾规划提供参考依据。为哈密地区“工业化、城镇化、农业现代化”发展提供安全保障。
关键词：哈密地区；灾害；防灾减灾体系；防灾减灾对策
1绪论
1.1研究背景及意义
1.1.1研究背景
21世纪以来，全世界几乎每年都会发生重大的自然灾害，给世界人民造成了巨大的生命和财产损失。如2001年印度的地震，造成约1.7万人死亡；2003年伊朗的地震，造成3万人死亡；2004年印尼的海啸，造成近30万人死亡；2005年巴基斯坦的地震，造成近7万人死亡；2008年缅甸的台风，造成近14万人死亡；2011年日本地震，造成14063人死亡，13691人失踪。根据联合国减灾署（UN/ISDR）统计的数据，1975-2007年的自然灾害经济损失随着时间的推移，其损失越来越大，1990-2007年近20年时间，除个别年份外，其他所有年份的经济损失都超过了500亿美元[1]。
我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区[2]。我国的灾害种类多、分布广、发生频率高且灾害损失严重。如2008年汶川大地震，造成69227人死亡，374643人受伤，17923人失踪，此次地震是继唐山大地震后损失最惨重的一次；2010年青海玉树地震，造成2698人遇难，270人失踪；2010年舟曲特大泥石流灾害，造成1471人遇难，294人失踪。近二十年来，据不完全统计，我国平均每年受自然灾害影响而受灾的人有3亿人左右，应急转移安置的人口约800万人。
针对灾害防御和减灾，我国在地质勘探、地震、消防、气象、人民防空、交通安全、生产安全等各专业领域分别取得了长足的发展，制度了一系列的专业规划、规范、法规。各相关部门开展了深入细致的工作，初步建立了针对某一灾害和事故的监测、预警和救援系统。虽然各专业部分针对不同灾种分别开展了深入的工作，但政府各部门之间的条块分割使得城市缺少注重整体性的防灾减灾体系建设，各部门之间既存在管理真空，有存在管理重叠和重复建设、浪费资源现象。“十一五”以来，虽然党中央、国务院高度重视防灾减灾工作，相继颁布和实施了《国家综合减灾“十一五”规划》、《国家综合防灾减灾规划（2011-02015年）》，防灾减灾工作取得了较大进步，不断完善了防灾减灾管理体制机制和法律法规。但是，在当今全球气候变化的大背景下，山洪、台风、沙尘暴、泥石流等灾害仍呈高发态势，且风险进一步加大，防灾减灾工作依然面临着巨大的挑战。各类灾害的损失程度、影响广度以及空间分布，出现“与时俱进”的新特征，灾害的突发性、异常性、难以预见性越发明显。同时，随着我国城镇化步伐明显加快，城镇人口的增加，基础设施和公共服务设施的承载负荷不断加大，各类灾害对城镇的影响日益严重。因此，面对新的挑战，需不断完善防灾减灾体系，增强防灾减灾能力，保障人民群众生命和财产安全。
我国西部地区经济社会发展相对滞后，设防水平普遍偏低，防灾减灾能力较弱。哈密地区位于西部新疆境内，属于大陆性干旱气候，地形地貌呈现“四山夹三盆”的特点；是一个多民族聚居地区，民族成分较为复杂，民族文化多样，主要民族包括汉族、维吾尔族、哈萨克族、回族、蒙古族、满族等。近年来，哈密地区大力实施“工业强区”、优势资源转换、大企业大集团战略，社会、经济、文化各方面有了较快的发展。2012年，哈密地区城镇化率突破60%，为61.97%，伴随着工业化和城镇化的不断发展，各种灾害也频繁发生。作为一个多民族的地区，灾害的发生不仅影响了社会经济的发展和社会秩序的稳定，而且不利于民族团结。面对哈密地区独特的自然环境、特殊的民族组成和灾害设防相对滞后的现实，如何构建哈密地区城镇防灾减灾体系显得十分重要和迫切。
1.1.2研究意义
哈密地区是新疆东部重要的地区，是新疆的东大门，也是“古丝绸之路”必经之地。2013年12月3日，国务院发布了《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》，该规划将哈密市列为全国资源型成长城市；借此机遇，哈密地区将进一步发展新能源产业，以带动哈密地区社会经济文化的发展，城镇防灾减灾能力就显的尤为重要。本论文从系统角度出发，构建哈密地区城镇防灾减灾体系，为保障哈密地区城镇的安全运行，促进城镇健康可持续发展具有十分重要的理论和实践意义。
（1）理论意义
本论文对国内外防灾减灾体系研究成果进行了梳理，发现防灾减灾体系提出较早，但是发展进程较慢。目前，对新疆单灾种灾害对策研究较多，防灾减灾体系研究很少。本论文在哈密地区自然和人文两大背景下，分析了哈密地区灾害发生的主要原因。以哈密地区防灾减灾体系现状为基础，结合哈密地区未来城镇化发展趋势及灾害出现的新特点，构建了哈密地区城镇防灾减灾体系，进一步丰富了新疆防灾减灾理论研究内容。
（2）实践意义
实践意义为指导哈密地区城镇防灾减灾体系建设，提高城镇防御能力，减少不必要的经济和人力损失，也为哈密地区城镇防灾减灾规划提供参考依据。促进哈密地区民族团结，为哈密地区“工业化、城镇化、农业现代化”发展提供安全保障。
1.2灾害与城市灾害
1.2.1灾害的定义
《现代汉语辞典》对灾害的定义是：“自然现象和人类行为对人和动植物以及生存环境造成的一定规模的祸害，如旱、涝、虫、雹、地震、海啸、火山爆发、战争、瘟疫等。”在学术界，对于灾害的定义各家众说纷纭。王江波将灾害拆分来解释，其认为：灾，是指客观现象本身；害，表达了一种相互关系，即灾对人造成了不利局面[3]。灾害研究专家史培军提出灾害是造成生态系统破坏、生物多样性丧失、人员伤亡、财产损失、社会安定失稳的一种或一系列现象和突发事件[4]。灾害是事物运动、变化、发展的一种极端表现形式，特点是危害人类利益、威胁人类的生存和发展[5]。通过对众多灾害定义的梳理，可知学者们对灾害的定义都强调了灾害造成的损失。
1.2.2灾害的分类
灾害往往具有两重性，即自然属性和社会属性[6]。目前，国内学者大多从灾害成因和灾害表现形式的角度，对灾害进行分类。如王江波根据灾害发生的原因，认为灾害有两种表现形式，即自然态灾害和人为态灾害，以此将灾害分为四类[3]：1）自然灾害：自然变异为主因产生的、而且表现为自然态的灾害；2）人为灾害：人为影响为主因产生的、而且表现为人为态的灾害；3）自然人为灾害：由自然变异所引起的、但却表现为人为态的灾害；4）人为自然灾害：由人为影响所产生的、但却表现为自然态的灾害。戴慎志认为导致灾害发生的各个致灾因子的特性及来源，主要有两个方面：一是自然界客观事物本身的发展与演化形成的；二是人类的开发活动带来的负面作用；由此将灾害分为人为灾害和自然灾害两大类[1]。从时序角度可以将灾害分为直接灾害、次生灾害和衍生灾。其中，直接灾害指的是相关联灾害中首先发生的灾害，如地震、洪水；次生灾害指的是紧随直接灾害而来的灾害，如地震、台风造成水灾、火灾、滑坡、泥石流等；衍生灾害指的是次生灾害之后发生的相联灾害，例大地震导致次生灾害，会引起社会秩序混乱和家庭结构的破坏或由于卫生环境的急剧恶化，死伤人员大量出现，从而引起瘟疫等灾害[7]。
1.2.3灾害的特征
1.2.4城市灾害的定义
城市灾害是指由于自然因素、人为因素或二者共同作用所引发的一切对城市生态环境、物质和精神文明建设和发展，尤其是对人们生命财产等造成危害的事件[6]。戴慎志认为城市灾害是指由于发生不可控制或未加控制的因素造成的、对城市系统中的生命财产和社会物质财富造成重大危害的自然事件和社会事件。也有学者从城市灾害形成的条件对城市灾害下定义，城市灾害就是成灾体为城市的灾害[8]。
1.2.5城市灾害的分类
国内外公认的城市灾害有城市自然灾害、城市火灾、城市危险品灾害、城市劳动灾害、城市放射性灾害、城市交通灾害、城市利用高新技术发生的事故等七大类[9]。学者金磊将城市灾害归纳为14大类[10]：地震灾害、洪灾与水害、气象灾害、火灾与爆炸、地质灾害、公害致灾、建设性破坏致灾、高新技术事故、城市噪声危害、住宅建筑综合症、古建筑灾害、城市流行病、城市交通事故、工程质量事故致灾等。万艳华根据灾害将城市灾害分为城市人为灾害和自然灾害两大类，其中自然灾害包括气象灾害、海洋灾害、洪水灾害、城市地质与地震灾害、城市蚁害和蟑害等5小类；人为灾害包括战争、火灾、化学灾害、交通事故、传染病流行、职业病、药害、物理灾害、生产事故、环境公害、城市生物灾害等11小类。
1.2.6城市灾害的特征
当灾害作用于城市的时候，灾害的特点发生了如下变化：
（1）灾害破坏的严重性
城市作为一个地区的人口和产业集聚中心，是一个地区社会经济发展的动力。如一个国家的首都，或者是政治、经济、金融中心城市，若发生较大灾害，其破坏的严重性，是不言而喻。
（2）高频度与群发性
城市系统构成复杂，致灾源多，从而导致城市灾害总体上呈现出高频度与群发性的特点[11]。如城市人为引起的火灾，发生频率高，城市规模越大，灾害发生的频度也高；地震、洪水等灾害，具有群发性的特点，其分布广、危害大，引发次生灾害多，形成群体性灾害，大范围、长时间给城市造成危害。
（3）强连锁性与高扩张性
灾害的连锁性是指某种灾害发生常诱发另一种或几种灾害发生的现象。城市灾害的另一个特点是发展速度快，许多小灾若得不到及时控制，会发展成大灾，而对于大灾不能进行有效抗救，会引发众多次生灾害[11]。如1923年9月1日，日本关东地区发生8.3级地震，引发大火，烧毁房屋36.6万间，死亡和失踪者达14万人。城市各系统间具有较强的依赖性，一旦发生灾害可能会扩大，以至影响全城。
（4）难恢复性与区域性
城市灾害是区域灾害的组成部分，当某种较大的自然灾害发生时，可能会影响多个城市，如汶川地震和1998年的洪水，因此需要多个城市联合起来共同抵御区域性的灾害，达到联防目的。城市灾害的影响往往超出城市范围，扩展到城市周边地区和其他城市，这种影响不仅是物质的，还包括精神的。灾后的灾民安置与恢复重建工作也是一个区域性的问题。虽然，现代城市自我保护能力有所提升，但许多灾害学家和经济学家都人为，现代城市承受大地震、洪水、台风、洪灾打击的能力并不强，一次中型灾害可能使一个城市发展进程延缓多年。城市灾害还会破坏人类赖以生存的资源与环境，资源的再生能力和环境的自净能力是有限的，一旦遭到破坏，往往需要几年、几十年、或几百年才能恢复，甚至有的是永远无法恢复。