我国城市成长管理中政府工具的选择研究

摘要：在城市成长管理中，城市政府的工具选择对城市的发展尤为关键，通过研究我们发现在我国城市成长管理政府工具选择的过程中出现了政府工具选择变得日益复杂和困难、政府决策部门模式具体环境、盲目照抄照搬、缺乏工具分析等问题，主要是受到了国情因素、利益因素、个人因素及国际环境的影响。对此，通过实证调查、案例分析、理论分析及对策研究，创新我国城市成长管理中政府工具选择的对策就是正确界定政府角色、推进城市成长管理政府工具选择的立法、借鉴国外先进经验及培养公众的参与意识。
关键词：城市成长，政府工具，公众参与

ABSTRACT In urban growth management, the city government’s tool selection is particularly critical for the development of the city, through the study we found that the process of urban growth management tool to select the government appeared government tool to select becoming increasingly complex and difficult to model specific Government departments environment, blind copy from a lack of tools to analyze problems, mainly due to the conditions of factors, interest factors, personal factors and the impact of the international environment. In this regard, through empirical investigation, case studies, theoretical analysis and countermeasures research, innovation of urban growth management tool in the government’s response is to choose the correct definition of the role of government to promote legislation urban growth management tool to select the government, learn from foreign advanced experience and training of public sense of participation.
KEY WORDS Urban Growth；Administration Tools；Public Participation
前言
美国城市土地协会在1975年指出城市成长管理(Urban Growth Management)是指城市政府对用地扩张的总量、区位、结构、速度、时序等进行有目的的控制、引导和调节的活动。城市成长管理起源于美国上世纪70年代的环境保护运动，之后一直的美国不断发展，在上世纪90年代发展为美国一项具有重要地位的基本的公共政策。城市成长管理是通过政府颁布的一系列政策和法律来实现的，这些颁布的政策和法律就是“工具” 。城市成长管理的工具多种多样，界定也不一，但就本质而言，城市成长管理工具都是对城市空间增长尤其是无序的增长进行治理的工具，主要是要应对无序的开发所导致的土地被侵占、环境污染、老城区改造难度大、交通拥挤等城市成长中的问题。在西方学者的研究中通常把这些工具主要分为公共设施配套、总量控制、分区分期发展、设立成长管制区四类。在我国城市化的过程中出现了诸如城区盲目向四方扩张、大量农田和自然土地被浪费、历史遗留建筑被破坏、环境恶化、资源短缺、交通不畅等城市问题，所以政府对城市的规划和管理尤为重要，其中政府对城市成长管理工具的选择就反映了政府的执政能力和公共管理水平，因此，在城市的不断成长中，政府必须选择合适的工具进行管理。本文拟通过实证研究、案例分析、理论分析及对策研究等方法对我国城市成长管理中政府工具选择出现的问题及原因及城市成长管理政府工具选择的理论背景进行研究，最终探讨出一条适合国情的创新我国城市成长管理中政府工具的选择的道路。希望我国的城市政府能科学选择城市成长管理中的政府工具，增强政府城市成长管理的有效性和正对性，大大提升政府的城市成长管理能力，进而在城市有序理性的成长中，推进城市社会经济的良性运行。
1. 理论背景
在城市成长管理中政府工具选择的研究在公共管理研究领域是一个新分支或新领域，国内外选择专门对其的研究还比较少，但通过对城市成长管理理论发展的梳理及对政府工具研究发展的梳理，我们仍然可以整理出一条在城市成长管理中政府工具选择研究的理论脉络，这将帮助指导我们更好的理解和分析在城市成长管理中政府工具的选择问题。

图表 1城市成长管理中政府工具的发展的理论脉络
1.1政府工具选择研究产生的背景
城市成长管理是通过政府颁布的一系列政策和法律来实现的，这些颁布的政策和法律就是“工具”。在20世纪90年代后西方对政府工具选择的研究越来越多，到了21世纪，美国的著名公共管理学家萨拉蒙的新治理理论将工具选择提高到了公共治理的高度，为政府工具研究做出了新贡献，提出了需要越来越多的除政府外的主体参与到工具选择的过程中来。国内虽然对政府工具选择的研究增多是近年来的事，但也是在20世纪90年代后才开始越来越多向这一方向关注，在20世纪90年代之前对政府工具的研究主要是集中于工具的分类和工具的特性研究。政策分析的著名学者德洛尔在1971年批评道“对于工具实践的忽视导致了公共行政学极度缺乏一种具有说明力的知识体系”，之后，随着社会的不断进步，对科学的解释力要求越来越高，人们的研究也逐渐侧重于实践问题。政府工具选择的发展也是政府选择管理研究从“软知识”到“硬知识”的发展，纵观西方学者对政府工具选择的探讨，其最终研究成果都是服务于行政执行与政策实践，反映了工具选择与实践相结合的思想。从20世纪70年代政府工具理论的开始发展到对工具特性的探讨，对工具应用情景的探讨和工具类型的探讨，最终政府工具选择理论的产生，显示出了政府工具选择是理论与实践的结合点。国内外的学者们都投入了大量的精力，他们希望政府在合理的情景下的工具选择能够带来预期的高绩效，当对不同工具所带来的绩效进行进一步的研究后，对政府工具的选择研究又会转向对政府选择管理过程的研究，又将是新一轮的循环。
1.2国内外工具选择的研究
在实践中，政府工具的选择并不一定都是以高绩效为标准的，工具的选择会受到一些客观的因素影响，因此工具的选择需要遵循一些原则或规律。早在1983年胡德就提出了工具选择的四原则：第一是在选择某一工具时要考虑到是否有其他工具可选择，第二是工具要与使用的情境相符合，不能盲目的使用某一工具，某一适用所有情境的工具，第三是政府工具的选择需要符合一定的道德标准，第四是最好的结果用最小的代价来换取。彼得斯在2002年提出的影响政府工具选择的五个因素是国际环境、观念、制度、利益和个人。国内学者张成福认为需要考虑七个因素，分别是工具本身无优缺点之分、公共利益、选择时的多元理性、评估标准的多元、多元利害关系、工具效果并不一定取决于工具本身、社会问题的多元性。 显然，对于政府工具的选择是困难和复杂的，政府对工具选择的过程是一个复杂的过程，受到各种各样主观的或是客观的因素的影响和制约，在某些情况下政府即使认识的某一工具在一个问题上是有用的，但由于各种各样的原因，政府还是不能使用这一工具，如在宗教这一问题上政府就不适用强制性工具，但强制性工具队意识形态的影响却是很大的，就像政府可以规定义务教育的内容却不方便规定宗教活动中的事务。施耐德的研究表明“工具的选择实际上表明了决策者对目标群体的假设和偏见”，决策者对目标群体的社会认知及对社会结构的认知影响了工具的选择，所以他提出分析政府的工具选择时要在特定的社会情境、政治情境、经济情境及隐含的权力关系下来分析。而维迪奇认为的是影响政府进行工具选择的因素是社会性的，主要是这个社会的历史、地理、政治、文化和经济，因此，工具的选择大多出于主观判断。在国内，由于中国的特殊国情，西方的一些政府工具选择理论在国内的背景下很难即刻应用。
2.我国城市成长管理中政府工具选择出现的问题
在我国，城市化的快速发展带来了许多城市问题，在城市成长管理中政府工具的选择变得越来越复杂和困难。影响因素一是我国城市化过程过快但发展政策滞后，二是城市发展政策的偏差影响了政府工具的选择。我国的城市规划及与城市发展相关的立法周期太长，与日新月异的城市发展进程不符。具体的问题有以下四个：
结论
我国城市成长管理中政府工具的选择挑战与机遇共存。在过去，我国由于关于城市成长管理的法律体系还不是很完善，政府部门的公众人员对城市成长管理及政府工具选择的认识也不足，第三部门及公众的参与程度也很低，所以，城市政府对城市成长管理中政府工具的选择总是盲目的、经验性的，不具有理论性，在政府工具选择的过程中公众和法律的监督基本空缺。加之政府与社会其他主体间的利益博弈，执政党对政府工具选择的影响，在城市成长管理过程中，政府工具的选择偏爱具有管制功能的控制性工具并且工具的选择过程漠视具体环境。与此同时，国外已经有了成熟的城市成长管理理论体系及在城市成长管理中政府工具选择的理论框架，改革开放后我国的社会经济发展迅速，社会的意识形态和政府职能都有了变化，所以为了兼顾公平和效率，为了让政府工具的选择更科学，我们应该让我过城市成长管理中政府工具的选择做一些相应的改进。政府方面，城市政府需要正确界定政府角色、推进城市成长管理政府工具选择的立法、借鉴国外先进经验及培养公众的参与意识，同时第三部门及公众也应该积极担起城市建设的责任，积极参与城市成长管理，几方的共同努力才能造就城市美好的明天。作为管理主体的政府还应该做到向国内外的先进经验学习，在城市成长管理过程中政府工具的选择视野要放宽。学到国外的政府工具如基础设施配套、总量控制、分区分期发展、设立成长管制区等后要根据具体的情境进行选择，不能盲目的照抄照搬。总之，城市成长管理中政府工具选择的研究内容繁多，本文虽见解颇浅，但也希望能有利于今后的城市建设，有利于城市政府行政管理能力的提高，有利于我国在城市成长管理中政府工具的选择。