【改革开放论文】浅谈改革开放时期农民工养老保险存在的问题

[摘 要] 改革开放至今，我国经济水平得到了很大的发展，城市化进程加快，农村许多剩余劳动力开始进城打工，形成现在独具特色的农民工团体。但是问题也随之而来，农民工的养老保险问题至今还没能很好解决，相当数量的农民工不能进入社会养老保险体系，有些农民工虽然进入了社会养老保险体系，也无法真正的享受到完整的社会养老保险待遇。农民工养老保险存在着许多问题，如制度不完善，面临筹资困境、个人账户模式不合理、立法工作滞后等等。政府应采取相应措施，改革户籍制度，扫清城乡劳动力流动的制度障碍，尽快实现农民工基本养老保险的全国统筹；国家应建立相关法规，加强执法力度；完善农民工养老保险制度、拓宽农民工养老保险筹资的渠道、建立合理的农民工养老保险个人账户模式、建立健全相关法律法规等对策加以解决。

[关键词] 农民工；养老保险；城市化进城，农村福利

养老保险是我国金融领域里一个日渐凸显的问题，对于农民工养老保险问题的深入研究无疑将对中国保险业的快速发展有所帮助。国际上对农民工养老保险问题的研究已取得不小的成果并且在社会上有效果显著。所以目前我国保险行业亟待从法律环境、社会关注、行业联动等方面行动起来，共同努力发展保险业。本文主要研究的是借助于对农民工养老保险问题的表现形势及现状的分析，呼吁社会各界对农民工养老保险给予更多的关注，尽快完善农民工养老保险问题研究，寻求出有效对策，以使我国的保险业能够更加健康的发展。本文以南铺子村为例，详细论述农民工养老保险存在的问题以及解决办法。

一、农民工养老保险存在的问题

（一）农民工养老保险供给严重缺乏

始于 20世纪80年代初，并在20世纪90年代以来得到迅速发展的农民工乡城流动，表明作为工业化和现代化一般规律的农村富余劳动力向城市转移的现象，在中国大陆正在上演。南铺子村村民以前都是在村里干农活，但随着社会的发展，好多人迫于生计，不得不出去打工，村里1000多人，现在真正在村里的已经没有多少人了，只有春节回家看看，他们都踏上了外出务工的路，成为了农民工团体的一员。然而，在中国出现的这种劳动力的转移既不等同于西方发达国家，也不同于那些基本实现现代化的发展中国家。在那些国家里，现代化过程中的劳动力转移，表现为农村居民到城市工作、生活、定居，享受城市居民各项保障待遇，即城市化和工业化同步进行的过程。但在我国这个过程则表现为农民工的特殊形式，农民工进城打工、生活，但不能在城市定居，不能享受城市居民的各项社会保障待遇。根据劳动和社会保障部统计显示，我国1.2亿的农民工群体中，养老保险的总体参保率仅为 15%左右，部分地区如广东、大连的农民工参保率也只有 20%左右。可见，僵化、封闭的城市社会保障体系基本上是将农民工拒之门外，农民工与城市社会养老保障似乎是无缘的。

通过上述对农民工养老社会保险困境的分析表明，一方面由于农村社会保障体系难以为进入城镇就业的农民工提供有效保障；另一方面，面向城市居民的城市养老社会保障体系又不能接纳广大农民工阶层，因此，使这产生于社会转型过程中的新的职业群体处在了中国城乡二元养老社会保障体系的“真空”地带。虽然目前绝大多数农民工尚还年轻力壮，但他们毕竟需要生存，若干年之后也毕竟需要养老，为了生存他们会寻找他们相互认同的方式。这一点必须引起我们的高度重视。当前无论从市场化改革、工业化和城镇化的推进来看，还是从社会养老保险演变的一般规律来看，将农民工纳入正规的社会养老保险体系都是非常必要的。

(二)农民工养老保险制度不完善

严格的城乡隔离的户籍制度所决定的城市“二元用工制度”也是建立农民工社会保障体系的一个障碍。在国有企业，职工享受着全面的社会保障，而在某些非公有制企业，企业职工基本上没有社会保险，而且用工也很不规范，劳动者的权益得不到有效保护，劳动力流动过于频繁。就业制度的阻碍和排斥导致了农民工职业的边缘和低下，加大了他们生活中的各种风险，并引发农民工在生活保障上遭遇多重困难和障碍，他们中的多数把维持较低的生活标准和维护基本的生存环境作为首要的保障需求，这一需求显然与普通市民的生活保障需求不在一个层次上，而在养老保险方面寻求政府的支持与保护对很多农民工来说更是一种奢谈。

(三)资金障碍

资金问题是养老保险制度改革和建设的核心问题。我国现行的养老保险制度存在着许多不够完善的地方，其中很多方面，如养老保险统筹层次低、覆盖面不完整等都是由于社会保障资金不到位所致。近些年新出现的一些因素更加剧了这个矛盾。由于计划生育政策和人口预期寿命的延长，人口老龄化速度发展很快，形式严竣。老年人口的赡养率不断提高，我国养老保险的压力越来越大。国家和单位对养老保障金的提取比例也将随之快速增加。社会化管理的建设需要相当的资金投入，如社会保险经办机构的人员费用、技术设备等，均需政府投入或从社会保险基金中提取。虽然目前中央和地方财政每年都在加大投入，但参加养老保险的人数和保障面也在不断扩大。事实上，当前每年国企下岗职工日益增多，农村富余劳动力需要转移，农村的社会保障工作也要全面开展，所有这些新出现的因素均会导致资金短缺的状况。

(四)农民工养老保险筹资困境

面对农民工社会保障需求，政府尝试和制定的这些面向农民工养老保险的参保办法，且不论其本意是不是想帮助农民工建立真正的养老保险，但至少农民工名义上可以和城里职工一样老有所养，在实践上进行了一些尝试。但在实际执行中，效果却难如人意。现行城镇养老保险体系排斥非正规就业的农民工，对于在用人单位正规就业的农民工，可以说在《劳动法》实施后，参加现行城镇职工基本社会保险的通道是敞开的。然而，由于限制农民工就业的环境并未改变，大部分农民工仍然处于非正规就业状态，没有稳定的工作，城镇职工基本养老保险制度本身不适合他们的特点，导致用人单位和本人都缺乏参保的积极性。农民工参保率普遍不高，从各市的实践情况看，参保率低、覆盖面窄是三类制度面临的共同问题。退保率居高不下，退保实际损害了农民工利益，由于没有实行全国统筹，加上全国农村社会养老保险经办机构不健全，覆盖面窄，养老保险关系和养老保险基金转移困难，返乡农民工者只能选择退保。现行政策也允许农民工退保，结果导致农民工流动是反复参保、退保，有的甚至在同一地区更换工作单位时也先退保、在参保。广东省有的地区农民工退保率达95%以上。据东莞市社保部门公布的一组数据，2005 年该市一些镇区出现了外来工退保潮。如该市黄江镇就有 8000 多人次办理了退保手续，退保金额 180 万元，其中仅 5 月份便有 1106 人次办理退保手续;而外来员工众多的长安镇，平均每天退保人数竟高达几百人。退保使农民工只参保、不受惠，不仅直接损害了农民工享受社会保险的对等权益，而且反过来又影响了用人单位的参保积极性。这种状况也影响了政府的形象，有媒体称一些地方政府将农民工强制社会保险变成城镇社保基金的“提款机”，负面影响非常明显。

二、解决农民工养老问题的对策

(一)改革户籍制度，扫清城乡劳动力流动的制度障碍

中国当前的户籍制度是农村劳动力向城市流动，统筹城乡劳动力就业的主要羁绊，和市场经济是格格不入的，户籍制度必须改革己经成为全社会的共识。改革户籍制度，彻底拆除分隔地区和城乡的围墙，形成人人平等、公平竞争、尊重个人选择的市场迁移机制。打破束缚劳动力合理流动的各种身份等级制，促进劳动力跨地区、跨行业、跨所有制的充分流动。取消城市常住户口优先就业和对非城市户口限制就业的政策取向，实行劳动者凭考试和职业资格证书即可参加劳动力市场竞争的就业新格局。同时还要建立和完善职业分类制度，实行就业(执业)资格考核和认证制度。通过规范职业名称和工作内容，划分职业技能等级，确定任职资格。并在资格认证上强化筛选淘汰机制，加强动态管理。使一些有能力的农民工进入了劳动力市场，获得城市社会保障，而不是作为一个群体被排斥在城市社会保障体系之外。改革户籍制度以后，只要农民在城市具有固定的住所，稳定的工作岗位和收入来源，即被纳入社会保险的覆盖范围，为其建立社会养老保险账户，并可随其工作区域的变化而转移。

(二)尽快实现基本养老保险的全国统筹

统筹的面越大，统筹层次越高，保险基金的风险就越小，被保险人的保障程度就越高，保险费率就能降到最低水平。仅仅靠地方政府的努力不能真正有效地解决农民工的养老保险问题。由于农民工的流动性大的特点，在无法实施养老保险账户全国范围内转移的情况下，地方政府的政策效果往往十分有限。这项制度不能在管理难度大，用人单位及农民工消极对待的情况下真正落实。因此，提高统筹层次，建立全国性的基本养老保险制度十分必要。就现阶段而言，解决农民工的养老保险问题，设计农民工的养老保险制度，应坚持以下基本原则：一是分类分层原则。进城打工的农民虽有一个统一的称谓—农民工，但经过多年的发展，数量庞大的农民工群体已出现分化，形成不同的层次。二是灵活性原则。农民工养老保险制度设计要有弹性，坚持分类指导原则，给农民工以多种选择。

(三)建立相关法规，加强执法力度

农民工由于其特殊性，其社会养老保险制度应当作为城镇养老保险的特别制度而存在。现在要加快《社会保险法》的制订，在我国《劳动法》的《社会保险和福利》专章中，对社会保险制度改革的目标模式作了原则性的规定。它要求国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得可靠的帮助和补偿。根据社会主义市场经济的要求，社会保险制度改革的任务，就在于按照国家强制、建立基金、互助互济、社会管理的原则建立和完善社会保险体系，为建立统一、开放、公平的市场体系创造条件。