海南非政府组织（NGO）与国际旅游岛建设

摘 要：随着海南国际旅游岛建设的不断推进，海南非政府组织在各个环节都发挥出了显著的作用，其中海南旅游协会作为海南省非政府组织的领头羊，在旅游业治理、旅游咨询、旅游宣传、主题活动等领域做出了积极的贡献，但同时也折射出与政府合作机制不健全、自身管理不到位、人才缺失等问题，因此，有必要分析所存在的问题，寻求解决方法以及非政府组织与政府的合作模式。
关键词：海南；NGO；国际旅游岛建设

2010年1月，中央政府作出了把海南“国际旅游岛”上升为国家战略的重要决定，这也意味着海南旅游业将与国际全面接轨。建设国际旅游岛，不仅为海南发展提供了一次良好的契机，同时，也对提升海南旅游形象、提高海南政府管理水平有着极大的促进作用。国际经验表明，在国际旅游岛建设中，非政府组织（NGO）将是一支重要力量，它在行业规范、协调、自律、促销、咨询、调研和培训等方面有着自身特有的优势。因此，有必要研究非政府组织在参与海南国际旅游岛兴建中的现状、问题及可行的解决对策。
一、海南旅游业非政府组织的发展、现状、及运作
（一）海南旅游业非政府组织的发展
海南省旅游协会是海南省旅游业成立最早的旅游业非政府组织。它在1989年成立之初，便充当着政府部门属下事业单位的角色，虽然履行着政府职能，但却因为自身身份的模糊性，很难与其他政府部门进行对接；于是在2001年，海南省开始改编事业单位，一度恢复了省旅游局（处级）的编制，海南省旅游协会也随之进行了行业协会改革，由财政每年在上一年的基础上按照70%的比率递减拨款；到了2004年，海南省旅游协会成为保有少量事业编制、无财政拨款、经费自筹的行业协会，它的社会组织属性进一步显现出来；2008年至2009年，海南省旅游协会发展成为下设旅游景区分会、旅游饭店分会、旅游温泉分会、商务旅游分会、旅游教育分会等涵盖旅游业六大子行业的行业协会。
（二）海南旅游业非政府组织的现状
虽然在经历了多次改革后，海南省旅游协会的社会组织属性得到了进一步加强，成为了不依赖财政拨款、经费完全自筹的非政府组织，然而，如今协会的发展却不尽人意。其一是缺“身份”，除了自身运转，协会大部分工作都是围绕省旅游委的指示开展，在很大程度上充当着政府部门助手的角色；其二是缺“人才”，在聘用的工作人员当中，具有相关非政府组织专业知识的人才少之又少，正因为不懂得社会组织的运作方法，因此员工经常出现不按照协会章程办事的现象；其三是缺“经费”，在行业协会改革后，协会开始自筹经费维持日常及活动开支，在这种情况下，协会开始自力更生，通过建设旅游网站、举办各类主题活动、外包政府部门的业务等方法去获取经费，但是由于机构庞大、缺少政府部门支持等原因，协会的经费依然紧张。
（三）海南旅游业非政府组织的运作
海南省旅游协会共设有名誉会长4名，会长1名，副会长16名，秘书长1名，副秘书长1名，合同制聘用人员14人，其中秘书长是协会的实际执行者。协会的各项事宜由秘书长进行统一运作，包括制定协会规章制度、制定协会发展规划、与政府部门合作、举办活动等。随着不断的改革，海南省旅游协会开始对岗内工作进行量化管理，并且实行绩效考核，将工作量与工作成效与工资挂钩。并且在日常管理上，协会十分注重加强员工的自我严格管理制度，每天上下班必须打卡，必须遵循严格的请销假制度。同时实行淘汰制，要求每个员工都必须具备能独立承担协会各项工作的能力，争取做到“会写、会说、会想、会策划”。
二、海南旅游业非政府组织的作用
（一）加强行业自律
海南省旅游协会在维护海南旅游行业秩序方面起着主导作用。近些年来，随着海南旅游市场的火爆，在经济利益的趋势下，一些宰客、导游胡编乱导等不良现象开始显现出来，给海南的旅游形象带来了极坏的负面影响。在这种情况下，海南旅游协会进一步约束下属六个子分会的行业秩序，结合各行业所暴露的问题，大力推出“放心卡”主题行动，通过向社会公开投诉、咨询的方式，将餐饮、旅游景点的价格完全透明化等措施，努力做到让游客“放心来、顺心游、满意归”。可以看到，海南省旅游协会对于旅游业秩序的自律功能甚至一度超过了政府的“他律”，在一定程度上，这也为政府部门减轻了行政压力。
（二）促进旅游市场发展
海南省旅游协会为了打造海南旅游品牌形象，促进海南旅游市场的发展，精心策划了一系列特色鲜明的主题活动。其中，协会结合海南得天独厚的浪漫旅游资源和国内外正在兴起的婚庆旅游市场，在海南省旅游委的全力支持下，成立了海南岛十全十美婚庆产业联盟，并逐步通过“婚庆主题旅游产品突破——打造海南婚庆旅游产业——形成具有海南特色的婚庆旅游经济”的路径，树立“浪漫岛”、“蜜月岛”、“婚庆岛”、“幸福岛”的海南国际旅游岛新形象。这不仅提升了海南具有海岛特色的婚庆产业的品牌知名度，同时也极大地促进了海南旅游市场的发展。
（三）发挥社会服务职能
海南省旅游协会还积极发挥着社会服务职能，通过为海南本地居民打造“三心”旅游惠民工程——“海南国际旅游岛幸福家园旅游计划”，让海南百姓分享国际旅游岛建设的发展成果，让海南家庭走进幸福家园的五星级度假生活。针对海南百姓家庭休闲游市场推出主题丰富、价格实惠的“家庭休闲度假产品套餐”，一方面满足岛内幸福家庭的休闲度假需求，让海南百姓能够分享国际旅游岛建设成果；另一方面岛内幸福家庭体验“家庭休闲度假产品套餐”，作为国际旅游岛建设的参与者、体验者、宣传者，更能营造全岛良好的国民旅游休闲氛围，同时也能示范、带动更多的省外家庭来海南岛休闲度假。
三、海南旅游业非政府组织在发挥作用时所遇到的问题
（一）内部问题
1、身份属性模糊。
按照行业协会的本质属性，行业协会是为实现本行业共同利益，由单一行业的经营者依法自愿设立的非营利社团法人和自律性组织。然而，目前在我国却经常出现将行业协会与政府部门混淆的现象。现阶段，行业协会大多充当着半官方的机构，作为政府实行行业管理的助手。这种现象具有两方面的原因，一方面，政府希望行业协会作为行业管理辅助工具并通过部分转移政府职能，使自己对行业管理的权利得到合法延伸；另一方面，大多数行业协会很容易忽略掉自身的本质属性，将自己定位成“政府部门”去组织和管理其行业会员，而忽视了它自身所代表的行业利益。
2、人才方面的制约。
一方面，行业协会特别是官办行业协会在人员组成上具有浓厚的行政官僚色彩。协会工作人员主要是来自多个渠道：一是从机构分流出来的由行政编制改为事业编制的人员；二是由行政编制人员兼职；三是少量通过社会公开招聘录用的人员。这种用人制度的结果既限制了行业协会吸纳人才、扩大规模，也造成协会摆脱不了行政干预；另一方面，协会的员工普遍专业性不强，对社会组织运作不了解，主要的负责人也大多由政府职能部门的领导兼任，缺少专职的执行领导，这样很容易造成工作中的“无序”，限制行业协会的发展。
3、内在动力不足。
行业协会发展内在动力不足主要体现在两方面：一方面是行业协会配套制度不完善。由于行业协会缺少专门性的法律法规，只能依据《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》来指导建立相关的行业协会章程及制度，因此配套制度存在许多不完善的地方；另一方面是行业分会管理方面存在的漏洞。行业分会没有独立的法人身份，也没有挂靠单位以及业务指导部门，因此它无法合法地筹集会费，再加上自身开支过高，导致了行业分会的经费非常紧张，并且行业协会也难以对其进行监管；另外，行业分会的工作模式多半是照搬行业协会，缺少自身行业的实际性，这大大限制了分会自身作用的发挥。
（二）外部问题
1、政府部门舍不得放权。
现行的双重管理体制，是行业协会管理体制滞后的关键因素，一方面为主管部门延续部门特权提供了制度保障，另一方面也给市场领域内生成的需求的实现设置了制度障碍。在这种双重管理体制下，行业协会往往承担一定的政府职能或政府委托职能，使得协会在不同程度上具有政府性或行政性的特征，但是政府部门往往只是将部分职能或者业务外包出去，而不给予行业协会相应的自主权。如此，行业协会仍然是在主管部门的指导之下运行着，而没有得到相应的权力匹配。
2、行业协会意志无法体现。
从组织行为和运作机制上来说，政府部门充当的是行业协会的业务主管部门，这样自然而然地就形成了等同于政府的自上而下的层级体系。在这种层级体系下，政府部门将行业协会视为下属的职能机构，惯性于类似上传下达的“任务委派式”的工作方式，而很少去考虑行业协会的实际利益；从行业协会的角度来说，行业协会的主要领导人来自于政府机构，其自身所代表的是政府部门的利益，因此在行业协会的政策制定和活动开展上，必然是以政府部门的政策为导向的，很容易忽视行业的切实利益和发展需要。
3、合作模式存在弊端。
通过实际调研发现，行业协会与政府部门采取的是一种协定式合作，即通过订立合同来确立双方的权力及义务，双方按照合同办事，行业协会履行自身的职责，承担政府所外包的职能活动，同时政府部门按照合同支付相应的经费。这种模式具有一定的合理性，但是在现行的体制下，由于政府与行业协会双方的地位不平等，在订立合约时，政府部门往往凭借其优势地位轻易地占据了主动权；再加上政府部门办事程序的约束，行业协会经常要花费大量的精力来结算经费。所以，这种协定式合作模式本身就是建立在一种不平等的地位上，存在着一定的弊端。
五、对策研究
（一）内部：加强自我治理
1、突出行业协会本质属性。
行业协会的本质是一种非政府组织，是政府和旅游行业之间的桥梁，而不可将某些政府性职能嫁接到行业协会之中来。 要突出行业协会的本质属性，实现协会的自我管理，一方面要从体制上做到政社分离，重新理顺政府部门与行业协会之间的关系，并结合行业协会的机构改革，做到人员脱钩、办公场所分离、财务独立建帐，行业协会应逐步脱离对政府的依赖性，增强自治性和自我管理能力；另一方面要努力变革行业协会领导产生方式，要在行政层级上与政府脱钩，党政机关事业单位的干部应不再兼任协会职务，而由行业协会根据《社会团体登记管理条例》及自治章程的有关规定经过民主选举，产生本行业的专业人士担任主要领导，使得行业协会自身的本质属性进一步突显出来。
2、加强人才的引进与管理。
一是要革新用人机制。要不断减少行政改编人员在行政人员中所占的比重，要将“自上而下”改编的用人方式向“自下而上”竞争选拔的用人方式转变，采取聘用制度，实行对行政人员绩效管理；二是要建立人才发展机制。行业协会应建立一套完整的人员录用、考核、培训、晋升和淘汰机制，以及科学的约束和激励机制，努力保障人才以及实现人才的可持续发展；三是要加大社会培育力度。政府应积极倡导第三部门就业，鼓励大学生参与非政府组织，特别注意引进当地高校旅游专业、公共管理专业的高素质人才。
3、加强内部治理。
一是要加强内部建设。行业协会的内部建设体现为组织内部治理或管理机制的建设，行业协会应通过规范理事会制度等加强行业协会的能力建设以及内部制度建设，健全会员代表大会制度和协会民主制度，建立公开透明和有广泛公众参与的评估与社会监督体制；二是要加强行业分会管理。一方面行业协会要积极促进行业分会发展，努力为行业分会争取必需的资源，如财政支持、特许授权、活动免税以及较为宽松的政策环境；另一方面，行业协会要指导行业分会完善自身章程，建立健全自身的管理体制，加强自我管理，严格依照章程办事。
（二）外部：走向合作治理
1、进一步加快政府职能转变。
《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号）提出：创新体制机制，推进旅游管理体制改革。旅游行政管理及相关部门要加快职能转变，把应当由企业、行业协会和中介组织承担的职能和机构转移出去。五年内，各级各类旅游行业协会的人员和财务关系要与旅游行政管理等部门脱钩。政府部门应进一步加快旅游协会与行政机构脱钩，把那些主要靠市场调节、社会能够管好的职能逐渐委托或授权给协会，使之成为政府宏观管理和企业微观运营管理的中介工具，以减少“市场失灵”和“政府失灵”。
2、将行业协会纳入政策制定中来。
旅游协会作为全行业共同利益的代表者和维护者，发挥着连接政府与市场、政府与企业的中介作用。一方面政府应充分尊重其社会主体地位，并将其纳入国际旅游岛建设的政策制定中来，主动问寻问策，听取行业协会的意见和建议，共同促进全行业的稳定和发展，努力实现政策效益的最优化；另一方面，行业协会在开展活动时，应充分结合国际旅游岛建设的相关政策制度，努力保持与政府发展纲要的协同一致，积极发挥自身的创造性和影响力，打造品牌主题活动，提升城市的品牌形象，为旅游业带来生机和活力。
3、构建政府平等购买服务的制度平台。
政府在资金拨付上应同时兼顾非政府组织，向这些组织提供资金支持，以使其提供政府所期望的公共服务。通过项目征集、项目引领、信息咨询服务以及购买性、委托性、奖励性等促进机制，加强服务与引导，以支持非政府组织的发展。从根本上说，要实现真正的政府向非政府组织购买服务，需要在法律上明确非政府组织作为承接主体的地位，从过去政府经费“以钱养人”向未来“以钱养事”转变。让各种事业单位和非政府组织在公共服务中参与竞争政府的经费，从而构建一个政府与各种非政府组织合作提供公共服务的公平制度平台。