美国财产申报制度

美国财产申报制度作为西方乃至世界财产申报制度的楷模，是中国财产申报制度模型构建必不可少的参照对象，对其加以详尽深入的探讨可以求得“他山之石，可以攻玉”之效果。马克思主义告诉我们，“在分析任何一个社会问题时，其绝对要求就是要把一个问题提到一定的历史范围之内”， 所以这就要求我们在研究一个社会问题并进行制度构建时必须对其进行时态性研究，以期得动态性预测之效果。本节主要从美国财产申报制度规则之演进与制度之安排，并简要探讨其合法性及合理性。
一，美国官员财产申报制度之时态性概述
(一) 美国财产申报制度之演进
“故夫河冰结合,非一日之寒；积土成山,非斯须之作。” 举凡世间万事万物其发展皆非一蹴而就，都有其深层次的主客观原因。美国官员财产申报制度的演进也是如此，其伊始可以追溯到1978年美国国会通过的《政府道德法案》（Ethics in Government Act of 1978）,此后不久，美国国会又通过了《政府道德改革法案》（Government Ethnics Reforms Act of 1989），以弥补1978年法案之不足。这是美国关于官员财产申报制度的缘起。从其起始通过以致最后修改之历部法案来看，美国官员财产申报制度之演进流程自始至终和道德相关，可以说美国官员财产申报制度史就是一部道德史，是典型的通过法律规制道德，将道德法律化的集中体现。
1， 美国财产申报制度之缘由
美国财产申报制度的起始和美国政治制度之政党制度密不可分，美国是实行多党制的国家之一，多党之间竞选，但久之就形成两大党垄断轮流执政，美国的建国者当初进行这样设计制度其初衷是通过各大政党相互间轮流执政以实现其彼此牵制，这也深受西方各种制度之三权分立思想之影响。十八世纪法国启蒙运动思想家孟德斯鸠曾说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”英国著名的阿克顿勋爵也指出:,“权力容易滋生腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”。如何有效的制约权力,防止权力腐败,，是美国建国者进行顶层设计必须考虑的一件事情，但是百密一疏，美国的制度设计者没有想到的是，多党制以致最后形成两党垄断执政的弊端就是两党分赃，所以1800年以后这种弊端在美国建国不久便滋生开来，这一次持续了80多年，这种政党轮流执政造成了执政官员的政治性轮换，从而也滋生了严重的政治腐败，使得政党的控制力影响力大为减少，同时也造成民心涣散，深刻影响着美国的政治经济发展。这种“政党分赃 ”现象引起了美国政治家，法学家的思考，想从制度设计层面进行一系列的改革，到1884年后，美国颁行了《文官制度法》。这对以前的旧道德的磨灭产生较大的制约作用，此后为了遏制严重的腐败问题，改革者以及国会陆续出台了包括建立利益冲突概念，相关利益冲突法令，改革文官制度等反腐败措施，之后进步主义运动，以及人民党运动蓬勃发展，到19世纪80年代政治腐败得到一定程度的遏制。 美国《文官制度法》最本质的特点是文官职业化，文官不会以政治家的改变而改变，这样以来，政务官和事务官严格的分离开来，其彼此之间也形成了一定的分权制衡，进而政治制度化水平得以提高，这为“政党分赃”提供了较好的制约与防范的基础。
美国官员的财产公开制度开始只是让国会候选人按照规定公开其个人财产，并向社会公开其竞选过程中的各项开支费用，其适用范围较小。但是20世纪初，美国经济得以较快发展，政府公共管理职能得以强化，无论是政务官还是事务官在经济上的管理权力也越来越大。而美国的选举总的来说都是金钱选举，各大财团，企业公司资助候选人参加选举，竞选成功之后，以竞选人作为手段谋取更多的经济利益，这种政治性捐款与其说是赞助，不如说是对候选人的“金钱投资”。是一种政治赌注罢了。为了防止这种政治捐款行为，美国国会通过《联邦腐败行为法》规定：“候选人对任何一笔超过100美元的捐款都必须进行申报。久而久之，这种竞选相关费用的申报逐步发展成为其个人财产也需要进行申报。
美国事务官的财产申报和政务官的财产申报相比，相对来说为时较晚，其源于二战，当时为解决战争问题，很多公司企业人员为了协助政府工作都离开原工作单位，但是他们象征性从政府领取一美元，罗斯福要求成立战时生产署 以对其管理。
2，美国官员财产申报制度之逐渐形成
到1951年对于事务官的财产申报制度可谓更加严格，杜鲁门总统向国会提议建立“行政部门道德标准”，并督促国会立法，要求公众揭发所有总统人们的公职人员，包括联邦公职人员，军事公职人员和年薪在1万美女以上者的可疑财产状况，但是共和党议员担心民主党议员以此作为斗争的工作，此次提案未获通过。但是美国的统治者并没有就此放弃，1957年，众议院通过了艾森豪威尔提出的《政府工作人员十项道德规范》并获得通过，这是美国历史上首次以国会参众两院决议的形式建立了道德规范，要求政务官和事务官都必须遵守这些规范，同时想社会公开个人财产，但因其无法律约束力，所以效果不明显 。1961年5月，肯尼迪总统颁布了第10939号行政令，提出政府公职人员行为道德标准，由总统任命，提名的公职人员和其他联邦高级公职人员提出了新的关于财政利益冲突的规则，要求政府公职人员在下列情况下不得从非公共资源：（1）利用官职来获得私人所得；（2）给予任何个人优惠条件；（3）失去完全的独立和公正；（4）通过非官方渠道获取政府决策；（5）对公众对政府诚实的信心产生影响 。而紧接着约翰逊政府面临的对官员的管理的难度更甚，因为当时美国人普遍认为公共道德丑闻可能削弱政府的影响力，鉴于此，约翰逊政府只有加强对政府官员道德方面的约束，利用利益冲突规制来限制政府官员的不规范行为。
（二）美国官员财产申报制度之渐次成熟
20世纪70年代，美国官员财产申报制度逐渐成型，但是这一时期的美国总统在官员财产申报制度方面却几近毫无作为，尼克松总统陷入“水门事件”并成为美国历史上第一位被迫辞职的总统。继位者卡特总统提议国会议员及政府公职人员加薪18.9％，要求各级官员加强道德自律，使得道德条款法律化，相关国会议员公开收入情况，不得参加或者运用公职介入政府的工程与契约招标，参议院也禁止参议员及其助理在离职后一年内不得向国会游说。同时美国的官员财产申报制度也不限于行政机关，1978年10月26日，国会通过了《联邦道德法》，与以往通过的法律不同，这次立法建立了独立的检察官制度，要求对立法，司法，行政三个部门中的数千名官员都要进行申报。在美国通过一系列法律来看，不难看出这是美国在官员财产申报中将道德上升为法律的典型代表。为以后世界在财产申报立法上树立了典范。
美国是联邦制国家的典型代表，新时代布什政府在规范政府官员和事务员行为方面做出了较大努力，1989年，美国通过了《政府范围道德法》，该法并为禁止国会议员利用职务及名声来接受演讲和参加会议的报酬。因为这部法律备受批评。1989年11月，国会与政府妥协，通过了《道德改革法》这部法律极大的解决了利益冲突问题，期间政府道德办公室主任办法了461个出售财产证书 。美国的联邦制决定了州和联邦各有自己的法律，各州的法律在某些方面甚至比联邦的法律立法更为先进，自1972起始，加利福尼亚，华盛顿等州陆续制定了《财产申报法》到1979年1月《政府道德法》的实施，美国已经有一半以上的州制定了本州的财产申报法。自此美国官员财产申报制度已届成熟。
二，美国官员财产申报制度的主要内容
我们在社会现实中，遇见了很多棘手的问题时，需要立法者根据统治者的利益来进行顶层设计，而支撑政府存在和运行的是和各种各样的制度，而在制定制度之时，立法者常常会有这个假设，我们无法寄希望于人的道德，休谟的论述更为精彩，他提出了“无赖原则”，即“在设计任何政府制度和确定集中宪法的制约和控制时，应该把每个人视为无赖，在他的全部行动中，除了牟取一已私利外，别无其他目的”。 这也是荀子所说的性恶论，基于此，法律与道德不同，立法者在立法时必须高屋建瓴，顶层设计，一方面使其具有长远性，另一方面使得其具有可操作性，这就要求立法层面要具体明确。具体而言，1978年通过的《政府道德法》涵盖了美国官员财产申报的几乎全部内容，89年得《道德改革法》更是对其进行了一系列的改革，更具有操作性。具体包括以下几个方面：
（一）申报主体
《政府道德法》的最大特色之一，就是针对不同的主体采用的申报方式不同，其规定，以下三类人员要进行财产申报，一，包括白宫在内的所有政府工作人员；二，参众两院的工作人员及其雇员；三，法官和司法雇员。除此之外，此法也规定，担任重要决策的和拥有指挥权的官员，高科技人员，本人及其配偶和抚养子女的财产状况。但是中下级官员及其雇员，一般实行秘密申报，而对于一般公务员则不实行财产公开申报 。这种申报方式是依据相关政府工作人员的行政级别来进行划分的，比如被批准提名或者参加总统，副总统职位的候选人；由总统提名需要经参议院批准的任职人员；新当选的或者在任的总统，副总统等。而对于需要秘密申报的主体则相对来所范围较小，比如文职GS-15级，军人0-6级及其以下官员或者雇员 。
（二）申报种类
联邦政府道德办公室制定了统一表格，美国的公务员申报财产的范围较为广泛，大致可分为，“劳务所得和投资收益”，“市场交易所得”，“赠与赔偿费”以及以及“债务”，即美国法律要求所上报的不仅仅是个人及其家庭的积极财产，但是同时也包括家庭的消极财产。具体而言，申报内容为：从联邦政府之外的任何价值超过200美元的红利，租金，利益等，从非亲属收受的累积价值超过250美元的所有礼品，包括来源和礼品说明等。任一时候对任何债权人负债超过10000美元的债务。除非本人居住外，本人如果在购置房产，出售或者交换，或者股票，债券，期权或者其他证券的买卖或者交换，只要超过1000美元都要想上申报。
（三）申报内容
“考虑到公务员人数较多，因其岗位不同，而产生的贪污腐败系数大小不同，以及寻求公务员隐私权与财产申报的平衡等诸多因素，美国最终采取了公开申报与秘密申报两种类型 。但是无论是公开申报还是秘密申报，申报的内容基本上都是大同小异，最主要包括7大项，财产及其收入，买卖交易，获赠以及报销，债务，任职协议和安排，兼职收入，以及5000美元以上补偿来源等，可以说美国官员的财产申报制度，涵盖了美国官员收入来源的各个方面，不可谓不详细，操作性极强。可以说这也是美国对官员自身利益调整的一个汇总，美国官员财产申报制度是对行政利益分配在制度设计上的一个体现。“制度设计都会设计利益的重新调整，制度有其自利性，规则来自自利。 ”