公务员财产申报制度对公众知情权的保障

第二节 公务员财产申报制度对公众知情权的保障
一、知情权的内涵与权利属性
（一）知情权的内涵
知情权一词渊源于西方，来自于英文的“right to know”。这一概念早在1789年法国《人权和公民权宣言》中便以模糊的原则形式被间接包含，但直到20世纪下半期，该词才被明确作为法学权利提出并获得广泛承认。二战以后，美国政府倾向秘密主义，对信息严密控制，美国的一位编辑肯特•库柏在1945年发表的一篇新闻稿中首先提出公众知情权理念，批评这种秘密主义，并呼吁将知情权推升为一项宪法权利。在此思想浪潮下，美国联邦最高法院通过判例确认了知情权，国会则于1966年制定了《情报自由法》，该法规定每个人都有得到其应知道的信息资料的平等权利，1976年国会又制定了《阳光下的政府法》。 从此，公民的政治权利中新生出了知情权这一新概念。
知情权在中国的产生与发展可以追溯到资产阶级的民主革命时期。由于中国法制发展滞后,从法律用语到法律制度基本都是舶来品。有的学者曾指出:“二十世纪的中国法学,从开始一直到现在,都在不断地对应西方的法律词汇创造中文法律新词,从某种意义上说,新词量的多寡和新词本身是否规范准确,是否符合中国的习惯,直接影响中国法学学术的广度和深度。” 基于此知情权又被称为“了解权”、“得知权”。
对于知情权的内容与涵义，中外学者的观点不相一致。大部分学者都认同知情权有广义和狭义之分。有的学者界定：“广义知情权泛指公民知悉、获取信息的自由与权利；狭义的知情权仅指公民知悉、获取官方的信息的自由与权利”。 有的学者则认为：“广义的了解权是一个人有权知道它应当知道的事情的权利,是指人们通过视、听、触等方式，感触外界的信息，接受他人传递的情报资料，获得与己有关(如自己的档案材料)或与自己无关(如社会新闻)的种种情况的权利。而狭义的了解权就是指一个人有权了解种种社会事务和政治事务，尤其是政治事务的权利。为保障这种权利的思想，社会和国家有公开某些活动的义务”。 还有的学者将广义的知情权解释为：“寻求、接受和传播信息的自由”，提出“广义的知情权的对象既包括了官方的信息、情报,也包括非官方的消息、情报与信息”。 也有学者将狭义的知情权解释为：“是民众享有通过新闻媒介了解政府工作情况的法定权利”。 另有学者简单概括“知情权是一种综合性的公民权利。”
以上所引学者对知情权的大致界定各有其理，反映了各位学者的研究兴趣和视角。为研究公务员财产申报制度与公众知情权的关系，笔者在本文中取知情权的狭义概念，并界定本文中公众知情权为：公民、法人或其他组织对政府机关（包括行政机关与法律、法规授权形式行政管理职能或提供公共服务的其他组织），有获取、了解并知悉与公共服务或自身利益相关信息的权利。

（二）知情权的权利属性
从法理上讲，知情权首先是一种权利,但是关于知情权的权利属性，学界众说纷坛。李步云先生曾言：“知情权是现代社会公民的一项基本人权，具有不可剥夺的性质”。根据“权利推定”，在民主制度下，公民应当充分享有知情权。 笔者较为认可其观点,并且根据其观点，认为可以根据社会的发展去进一步分析知情权的性质。
首先,知情权是一项“新型态人权”。知情权符合人权的特点，是一个人因其人的内在属性而享有的权利，不可剥夺、不可转让。如格劳秀斯、斯宾诺莎、洛克等先验论学者所指出的，人权是“人作为与自然理性想通的类”而享有的权利，本质上是道德权利。人生存于环境中，基于本能不断地接触周围的事务、接收或传递周围的信息。人们的视觉、触觉、听觉等感知系统运转不曾间断，但人们却不会意识到自己拥有着某种权利，即广义的知情权。知情权于人类而言，是自然而然的天赋之权，是为了适应环境并生存发展的要求和结果。在公民参与公共事务、接受公共服务的过程中，公权力机关作为社会中最大的信息资源集散中心，与公众的博弈中有着信息上显著的不对称优势。公民只有在了解了最基本的行政信息的基础上，才能由人转化为公民，获得自身存在的政治意义。所以，在信息社会中，知情权是一种具有目的性的基本人权，是公民获取信息、摆脱盲从状态的必要性权利。在人权基础之上，知情权又具有其不同其他的新型态。所谓“新型态人权”，须从传统的表达自由之变化来加以理解。其变化之特征有二：第一，表达自由保障对象的“行为”扩大,不仅是向来的表现行为(资讯传达活动),甚至资讯受领活动、资讯收集活动也为其保障对象；换言之，传播沟通行为的全体过程均为表达自由的对象领域所包括。第二，仅具有排除国家介入、表达自由“权利性质”之变化。“现代的表达自由权”不妨碍之自由权的性质，并且具有“要求国家积极地实行一定措施”之社会权的性质：从表达自由实质保障的面向以观，在资讯化的现代社会表达自由须自“知情权”的角度,重新再予以构成。 人权的内容不是一成不变的，社会的进步，人们观念的更新,都使得知情权的内容不断扩充，而知情权作为时代催生的产物，由于其重要性的不断体现，亦被列入“新型态人权”之列。
其次，知情权是一种复合性权利。从公私法的角度提出知情权是一种兼有公权利和私权利属性的复合性权利的观点不属少见。但由于本文中的知情权取了具有公权利属性的狭义定义，因此对公私复合性特点本文不多论述。本文将采用另一个切入点，以知情权的内容为对象进行剖析。依据知情权的实现是否必须有义务人直接的积极行为作标准,可以将知情权的内容分为“知情自由”和“知情权利”。 知情自由，是指公民、法人或其他组织在法律的限度内，有不受妨害地获得国家机关的情报信息的自由。知情权利，是指公民、法人或其他组织依法享有的向特定的国家机关请求公开其情报信息的权利，是一种请求权。具体分析，知情自由具有政治权利性质，扮演着参政权的角色。知情权强调着政府是代表着公共意志的权力机关，是代理人的性质。而公民通过知晓各种事实、意见，通过获得各种政治信息来有效地参与政治社会的建设，是民主的体现。因此，在民主社会里，要实习实质意义上的民主政治，公民大众实现参与民主政治最基本、最基础、也是最重要的就是知情权。知情权保护体制的健全完善与否，直接反映了一个国家的民主政治水平。同时知情权利具有请求权的性质，即公民、法人及其他组织能够依据法律规定，在政府不作为或积极行为之下知情权仍未获得满足时可以主动地向特定国家机关寻求信息的公开，主动争取自己宪法权利的表现。如，公民依法对不公开信息的决定、出发或其他与自身利益相关行政行为决定申请复议时，行政机关需要对公民做出及时合理的解释，以保障知情权。因此，从以上两层意义上讲，知情权是社会权和请求权的复合性权利，同时也具有第一性权利及第二性权利的双重属性。
最后，知情权是公民的一项基本权利,即宪法权利。学者们对于知情权在权利性质上属于哪一位阶有着不同的看法，但总结而言，目前的观点基本归属两种：一种是认为知情权就属于宪法性的权利，理应通过宪法来确认；另一种观点则将知情权定性为一项引申性权利，它可由言论自由权派生出来，并内含于言论自由权的涵义之中。 笔者个人更倾向于前者的观点。的确,正如前文所言，只是发展到近代社会，宪政精神的渲染，使得人本主义思潮开始兴起，个体主义的地位得以确立，个人的权益需求得以彰显，这才有了把知情权提高到宪法位阶的可能条件。更是由于商品经济、市场经济的不断发展与深入人心，才使其内在的规定性催生出人们对自由、平等价值的认识和追求，这种认识和追求在客观上也要求实现包括获得信息在内的真正的自由与平等。 正如前文所述，知情权的权利化正是伴随资产阶级革命而来的。分析权利的演进过程,“权利起初往往以一般权利的形态存在， 甚至仅仅以主观权利的形态出现。当权利观念与权利类型发展到一定历史阶段之后，在那个历史阶段中被认为尤其重要的那部分权利就必然诉求与其自身的重要性相适应的法规范形式予以确认和保障”，“即以一种赋予其最高法规范效力的宪法规范形式。对那些具有重要地位，并为人们所必不可少的权利予以确认和表述，并加以保障和实施。” 作为一项权利, 知情权是人权保障必要部分，是人们奠定社会人格的基础。并且，当前我国宪法中所确定的公民的监督权、选举与被选举权、言论自由权等基本权利的行使，其前提便是是知情权利的享有。因此,宪法对各项基本权利的确认，便是知情权最直接的宪法依据。而且宪法基本权利本身并非一成不变,是随着社会发展和人们认知不断地丰富和发展着的。我们可以把握到总的发展趋势是，社会越发展越进步，权利的种类便越丰富，相应的，一种应然权利变为法定权利，再进而演变为现实权利的可能性和现实性也就越大。因此知情权发展成为一项基本权利，是以当代社会民主政治的不断发展以及公民权利意识的逐渐觉醒等条件为共同背景的，其作为基本权利的地位不仅被证明了具有历史和现实的合理性,而且也已被各国的宪政制度和国际人权公约所证实。
二、财产申报制度满足公众知情需要的价值论证
（一）市民社会的发展要求
市民社会在近现代不断发展，个人及社会团体的力量日益增强，社会各方展现出了多元化的利益追求，它们在法律框架内追求其利益的实现，表达其思想诉求，并自发成为了政府及公共行为的最佳监督者。在社会契约论框架下，国家权力体制被重构，人们依据社会契约，将其一部分自然权利让渡于国家，形成了公共服务机关的政治权力。国家机关所掌握的财产、资源，其本质是人民财产，公务员基于公共服务所获得的收入也理所当然包含在内。国家机关人员本应是人民的公仆，应为公众权利服务。但如潘恩所言，公共权利是“免不了的祸害”。而公务员作为“经济人”，其理性驱使其追求个人利益。权力的“恶”及人性的弱点，使得公民权利难以得到有效保障。公民在让渡个人权利后，作为公共事务的委托人，为避免承担不知情所造成的风险，便急切需要获取信息来达到代理关系的平衡。
在人类跨越农业社会、工业社会进入信息社会这一阶段后，信息资源超越物资及能源，成为了人类最重要的资源。个体公务员的财产公布不一定会使公众得到直接而实质利益，但在信息资源不平等的当前社会，人们因其获取信息的程度及理解信息的能力不同，逐步会导致新的阶层分化，也因此将进一步造成文化、政治、经济上的不平等。“知情权的意义就在于和权力机构一起分享信息所带来的的巨大价值”。 在中国社会科学院的2011年所做的一份法学和社会科学调研 中显示，当被问及公职人员是否应公开其财产状况时，高达81.4%的被调查公众认为公务员有义务公开财产状况。进一步分析被调查公众的学历及就业状况，其结果显示，从低学历到高学历，从学生到工作职员，均普遍认同公职人员财产公布的正当性。而对部分公职人员进行调查时，也有高达70%的人员认同公布财产行为。这显示着公众对于公职人员财产申报的理性要求，也反映了当下经济高速发展形势下的市民法制意识崛起。因此，财产申报制度是市民社会发展的必然产物，是对公众知情需求的必要回应。

（二）社会治理的必要手段
公权力机关公开政务信息，保障公众知情权，是提升政府公信力的必然要求，我国也已通过制定《中华人民共和国政府信息公开条例》予以保障落实。所谓政府公信力，是公众对公权力机关的运作方式、公职人员的行政行为及社会相关制度的认可和信赖。由于腐败现象愈发普遍，以及网络时代下信息的高速、膨胀式传播，公职人员经济型犯罪的诸多案例已经导致近年来政府公信力不断下降。而更为恶化的是，公众获取信息时，无法获取真实可靠的公职人员财产信息，因此对于各种爆料乃至谣言无法准确鉴别，或主动或被动地接受了诸多公务人员贪腐谋私方面的不实消息，进一步促成官民矛盾激化的局面。一旦公权力遭遇公信力危机，便会产生塔西佗效应 ，即无论政府行为正当与否，都会被公正认为是虚假的、不正当的。因此，必须满足公众知情需求，落实公务人员申报财产制度，政府及公务人员形象及公信力才得以提升。
另一方面，满足公众知情需求，对于进一步增强市场经济活力也必不可少。现阶段社会主义市场经济高速发展，而政治制度的完善却显得过于缓慢。公共权利的监督体制不完善，力度欠缺，利用权力寻租私人利益的现象极为普遍。商人与公务人员将权力发展为一种商品，打通了权钱转换的通道，并逐渐将权钱交易沉淀为习以为常的社会风气。政治领域的制度缺失却使得原本公平的市场竞争呈现背离价值规律的趋势，严重影响了我国市场经济的健康发展。同时，公众知情需求受阻，导致社会对公务人员的收入盲目高估，进一步影响了人才供求的正常运作。求职者狂热追逐公务员考试的新闻屡见不鲜，诸多高学历高能力的人才抢占公务机关中的低层次职位，造成了人才资源很大程度上的浪费。这明显背离了我国所倡导的科学发展观。
因此，只有切实地实行公务员财产申报制度，满足社会公众的知情需求，才能保障政府廉洁性，取得公众的理解、认可与支持；才能引导市场经济重回公平公正的轨道，引导人才资源达到最优配置，使社会治理进入高效运转状态。
三、知情权的适用主体与适用限度
（一）知情权的适用主体
笔者认为要想清楚地界定公民知情权的适用范围的限度，首先要弄清公民知情权的适用主体,即权利主体与义务主体。