浅析政府与公益性事业单位的关系

布坎南是美国经济学领域的著名学者，对于政府的经济职能他有这样的观点，即政府应当是国家公共权利的行使者，代表公共利益，政府的职能在于对市场调控行为进行完善，要确保各经济人在政府干预下做出的决策，所带来的社会效益要比政府实施操作之前更多，这样才能体现政府的经济作用。尽管政府无法对所有的公共服务进行直接干涉，但是如果缺乏政府的作用，则市场失灵就无法得到调节，则公共服务的公平性特点就得不到体现。而只有通过政府，才能准确了解社会大众对公共服务的真实感觉，并根据公众需求进行完善。但这并不是说所有的事项都要依靠政府完成。要实现公益性事业单位的改革成功，首先是要去行政化，即对于公益性事业单位的职能进行重新界定，尤其是要更好的协调政府与公益性事业单位之间的关系，要向公益性事业单位适度放权。一般来说，主办机构和其下属的公益性事业单位之间有各种利益纠纷，因此关系是很难真正撇清的。而要理顺政府与公益性事业单位的关系，必须消除他们之间的利益纠纷，改变政府的工作重点，使政府由对公益性事业单位实施管理，转变到在全局的角度对行业整体制定战略规划，政府最大职能是确保市场经济更好发展，向社会大众提供更多的公共服务，因此要合理使用手中的权利。一旦发生市场失灵现象，就要通过宏观调控来对市场运行进行调整，具体方式包括市场规则的制定、监管职能的履行、科学配置市场资源等。
甘肃省副省长咸辉曾说过，要对府和公益性事业单位进行分离，达到去行政化的目的，消去公益性单位的行政级别，前提条件是要对新建立的公益性事业单位的等级和管理方面逐一规范，如果缺乏这一保障条件，则目的就无法达成，因此对于如何取消事业单位的行政级别工作要从更广的范围统筹考虑。要按照公益性事业单位的工作状况、职责内容、在公共服务方面的职能发挥等具体设计，逐步建立新的单位等级体系，包括组织机构和薪酬制度等，要按照管理权限的规定进行平稳转化，要等到体系比较健全时，才取消其行政级别，避免引起更多动荡。
（二）科学界定公益性
一般来说事业单位都有一定的公益性性质，但并不是说其就是公益性事业单位，事业单位的职责在于向社会大众提供更好的公共服务，因此其最先考虑的是所提供的服务或公共物品能够在市场中充分表现出来。而公共物品的最大特征就是非排他性和非竞争性，即是说公共物品提供和使用的过程中，会有一方得到一定利益，而另一方利益受损。由于公共物品是大量提供的，因此才能说其具有公益性。而公益性价值要根据公共需求、基本公共需求和国家需求等三个种类来决定。这三种公共需求中，前两者即一般性的公共需求和基本公共需求考虑的是社会大众的利益，而国家需求则以国家整体利益为首要考虑对象，其有一定的政治意义。但是目前我国所制定的涉及到公益性事业单位改革的政策和文件中，并没有对公益性的特点有非常明确的说明，评价方式也缺乏科学依据。
当前市场经济环境下，事业单位是否具有公益性的特征，要看其所提供的公共服务是否符合社会大众的需求。而社会大众的共同需求，考虑的对象是社会大众整体，即这种服务是否对对社会正常运转有价值，是否具有使社会正常发展的作用，实施者是否是社会公共集体组织等。因此社会共同需求要满足以下特点：首先是其实施主体是社会，其次是这种需求是必须的，不可替代或避免，而某一个人或是某一个中介组织又并不具备这种能力，或是主观上不愿意这么做；第三是必须依靠社会的作用，才能更好的对社会成员的利益进行协调。综合以上观点，对于公益性就能够有一个比较准确的认识，在此之上则可以对我国公益性事业单位的职能进行明确。
（三）健全完善人事管理制度
当前我国行政体制非常复杂，编制超员现象比较普遍，因此必须首先对公益性事业单位人事制度进行大刀阔斧的改革，要根据当前社会主义市场经济的需求来建立全新的人事管理机制。要对单位的岗位需求合理规划，并采取招聘的方式获取人才，要确保招聘方式的公正性和公开性；对于被聘入单位的人员，要按照国家法律规定签订与其的用工合同，明确责任关系；要对工作人员的工作绩效实施定期考核，制定合理的考核制度，对所取得的考核结果科学评估，并以此为依据对员工重新配置，选择那些符合单位要求的、个人能力突出的员工，同时允许员工与岗位之间双向选择，使聘用制在公益性事业单位中全面推广。要突破传统的行政用人方式，确保员工能力与岗位需求准确对应，用聘用关系来替代员工与单位之间的行政关系。要给予单位更多的用人自主权，给予员工一定的岗位选择权，同时要加大政府的监管力度，确保单位用人的公平性和公正性，实现人才的合理竞争，择优使用。要按照单位不同岗位的技能需求，如技术岗、管理岗和工勤岗等，聘用和配置合适的人才，做到人尽取用、人尽其才，确保每个人都能够找到合适的岗位，实现工作效能的最大化。要去除公益性事业单位的行政级别，同时单位的管理者也不再具有干部身份，而是按照每个人的工作绩效和工作完成情况来对工作人员进行奖惩，避免平均分配现象。
公益性事业单位人事制度的优化改革有一个非常重要的问题，就是对于落聘人员应当如何安置。单位之所以取消行政级别，实施聘用制度，目的就是实现人力资源的合理配置，使工作人员能够更好的发挥个人效能。因此必须准确把握落聘人员的思想动态，做好与他们的沟通工作，并对他们进行妥善安置：
第一，对于人员实施分流安置。愿意主动离开单位，并具备自创业能力的，可以给予其一定的经济补偿。单位也可以根据落聘人员的具体情况来成立一些实体公司，安置部分人员；对于学习能力较强的，可以开展更多的技能培训活动，为他们的再就业创造机会；而一些年龄较大的，已经快要退休的人员，可以允许其提前退休，同时给予他们一定的经济补偿，使他们能够在一定程度上享有与在职人员同等的保障待遇，免除他们的后顾之忧。
第二，如果事业单位有一些专业优势，可以开展一些相应的劳务活动，进行劳务输出，既可以发挥落聘人员的个人才能，也能使他们获得一些经济效益。我国的公益性事业单位集中了各种专业人才，他们大多在某一领域各有所长，因此可以为他们提供更多的基层就业机会，这也在一定程度上满足了基层单位的技术需求。
第三，要大力鼓励落聘人员寻找多种出路。政府对于落聘人员的自主创业行为应当积极鼓励，并在政策方面给予一些优惠，单位也要对其大力扶持，可以对他们发放一些创业经费，并保证他们能够享有单位的养老保险和医疗保险，一旦到达规定的退休年龄，则可允许其办理退休手续。采取这种方式，不但使公益性事业单位的负重减轻，同时也为落聘人员的二次就业提供了机会，不再按照传统模式从内部解决落聘人员的就业问题，而是在社会中寻求更多机会。
（四）完善管理体制和运行机制
1.建立有效的监管机制
社会公共事业的责任主体包括三方，即事业的生产和经营者、政府部门、社会大众即公共服务的使用和消费者。其中公民只能被动接受服务，因此保证公民利益不受损失是首要原则，为了实现这一目的，必须强化政府的监管力度，要从制度建立和机制的完善方面入手，采取多种措施，合理控制公益性事业单位的行为，使其更加规范合理，达到提升公共服务质量和水准的目的，政府应当对公益性事业单位的服务情况实时动态监管，并根据公众的反映情况进行绩效测评，及时反馈，确保国有资产在公益性事业单位中不受损失。
首先是要按照不同公益性事业单位的具体性质，设立政府的专项监管机构，具体职责包括按照国家法律规定设计公益性事业单位的工作制度，并详细确定管理规章，对公益性事业单位单位所提供的公共服务设立标准，并对服务的具体形式和质量等实施管理，制定科学的奖惩措施，对公益性事业单位的运行状况实时调查，总结其工作中的各种问题并督促其改进。
第二是要进一步完善事业单位的法律法规建设。公益性事业单位之所以在运行过程中出现各种问题，主要是由于政府监管不到位，同时工作人员存在以权谋私等现象。要改变这一问题，首先政府应当加强法律建设，确保公益性事业单位的各项工作有法可依，日常工作能够按照法律规定开展。
第三是要大力实施单位信息公开制度，对于单位的运行情况、资金使用情况等应当定期审查，并写出工作报告及时报备上级管理部门，按照要求在一定范围内实施公开，积极主动接受社会各界监督。
第四要强化外部监督力度。要确保竞争的公开性和平等性，要借助于社会的的监督合力，使公益性事业单位的各项工作被监督网络全面覆盖，要鼓励社会大众运用好手中的监督权，主动参与监督。社会大众是公共服务的直接使用者，他们的监督和建议，能够使公益性事业单位所提供的服务更加具有针对性，实现工作效能的不断提升，因此应当使公众的评价在公益性事业单位考核成绩中占有一个合理的比重。
2.深化财务制度改革
第一是要对公益性事业单位的资产管理体制进行优化和改革。要严格按照国家规定对公益性事业单位中的国有资产实施管理，各级政府应当按照职责要求履行监管职责，对于单位的资产占有和使用情况实施科学考核，要合理确定各职能部门的管理权限，尤其是地方政府的各级财政部门必须对公益性事业单位中国有资产的使用情况按照职责要求履行管理职能。在公益性事业单位中的非经营性资产要转化为经营性资产进行运营时，要按照资产的有偿使用要求执行，对于使用经营性资产所获得的经济效益，要将其列入公益性事业的预算方案中。要按照财务制度规定对公益性单位的经费使用情况进行检查。公益性事业单位的经费来源有以下几种，国家财政拨款，单位在提供公共服务时获得的收益，其他企业的投资，社会各种形式的捐赠，这些经费都是公共资金，因此应当按照预算管理方案统一使用。由于公益性单位的资金使用可以享受税收优惠，因此这么做的目的是防止偷税漏税现象，以及资产的非法转移。
第二是要进一步完善财政供给制度。目前政府对于公益性事业单位的财政拨款力度不断加大，但仍无法完全满足社会日益增长的公共需求，因此政府必须不断增加财政投入，科学配置资源。在这方面我国可以参考西方一些国家的做法，如果某些公共服务由社会服务组织实施会获得更好的成效，则可将其从公益性事业单中分离出来，而由这些社会服务组织负责。例如当前提供咨询服务的是政府下属的研究院，而今后一些中介信息服务组织也可承担这一职能。尽管我国的预算改革不断深入，成绩显著，但是地方政府的一些做法仍有缺陷，因此事业单位的财政供给制度还需要不断完善，要详细分析公共服务单位的经费使用方向是否符合国家要求，经费一旦使用所取得的结果是否与预期计划相吻合等。同时要收集更多的公益性事业单位的工作信息，为其资金运行提供更多的依据。
第三是进一步实施分配制度改革。要将财政性全额补助、差额补助及其他涉及到公益性事业单位的财政性资金按照工资总数进行规定，并依据目前我国事业单位的工资构成情况和要求标准进行核算，将其列入政府的财政预算体系，确保财政补助更有科学依据。对于公益性事业单位的非财政性支出，要准确核算其单位所取得的经济效益，如果经济效益比较理想，则增加的效益就会补贴到工资上，工资数额会提升，而如果经济效益较低，则会使得工资数额减少。除此之外还要在事业单位内部实施薪资制度改革、津贴分配改革，并按照技术和管理能力等实施分配。总而言之，分配制度必须充分考虑到政府调控作用和市场运行状况，既要体现效率，也要实现公平，要将那些具有经济价值的各种生产要素的作用体现在分配行为中，使公益性事业单位具有更多的自我分配权，不断创新激励制度，实现员工工作的主动性和积极性，确保生产效能的最大化。