浅谈新公共管理理论

新公共管理理论认为政府的管理职能为产业转型升级指明方向
80年代以来，出现了一种新的公共行政理论和管理模式，这种管理模式在英、美等西方国家比较兴盛，被人们称为新公共管理（new public management,NPM）。新公共管理的起源是追求行政现代化的改革实践中的“管理主义”对韦伯官僚制理论的持续争论。在这场争论中，管理至上占据了优势，“它从管理学的角度批判官僚主义，推崇私营机构的管理技术，认为分权、放松规制、委托等是医治公共管理机制僵化痼疾的组织原则” 。从此，逐渐形成了“新公共管理”流派。
对于新公共管理理论，中、西方的学者都有自己的观点，具有代表性的有：一是英国学者胡德在担任伦敦经济学院院长的就职演说中将新公共管理的特征和内涵描述为如下七个方面: “（1）向职业化管理的转变。也就是说，在公共领域，注重让专业管理人员实际操作，让管理人员来管理。（2）标准与绩效测量。应该注重明确的业绩评估标准和测量方法，这就需要明确目标，设置业绩目标。（3）产出控制。更加注重对结果的控制，资源被利用到可以进行业绩评估的领域，因而需要强调结果而不是过程。（4）单位的分散。将公共领域的单位分割得更小，也就是将大的单位按公司型的产品单元划分，各自为财政拨款单元，单元之间相互处于一壁之隔的不远不近的关系。（5）竞争。引导公共管理领域朝更强烈的竞争方向变化。（6）私人管理部门的风格。强调在实践中使用私营企业的风格和方法，使用更加灵活的用人方式和奖赏方法。（7）纪律与节约。强调在资源使用方面更强的原则性和节约性。” 二是美国学者奥斯本和盖布勒提出的十大原则美国学者戴维•奥斯本与特德•盖布勒于1992年发表了《改革政府一一企业精神如何改革著公营部门》一书，将20世纪60年代后期关于公共行政的典范革命推向了高潮。在这本书中，他们描述的“重塑政府”的十大原则:“（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；（2）社区拥有的政府：授权而不是服务；（3）竞争性政府：把竞争机制注入到服务中；（4）卓有使命感的政府：改变照章办事的组织；（5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；（6）受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，不是官僚政治的需要；（7）有事业心的政府：有收益而不是浪费；（8）有预见的政府：预防而不是治疗；（9）分权的政府：从等级制到参与和协作；（10）以市场为导向的政府:通过市场力量进行变革。 ”
作为一种现代形态的公共行政理论，新公共管理理论包含了“管理主义”和“新管理主义”。“管理主义”是工商管理领域比较流行的一套管理方法，认为通过采用良好的管理方法，为人员提供激励，促使机构良好运作。“新公共管理”理论认为管理具有自由化和市场化。管理的自由化认为“管理者必须从政府的繁文缛节中解放出来，政治家和其他人必须‘让管理者来管理’，因此，要解除规制和分权，使管理过程如预算、人事、采购等合理化” 。管理的市场化则认为，在市场压力下的公共管理者可以提高自身绩效水平，降低成本。新公共管理理论认为，政府不应该是发号施令的权威官僚机构，而是以人为本的服务提供者，政府公共行政不再是“管治行政”而是“服务行政”。
新公共管理理论不是否定政府的作用，而是对政府的职能进行了转变，主张政府在公共行政中应该只是制定政策而不是执行政策，政府应该把管理和具体操作分开。新公共管理完全改变了传统模式下政府与公众之间的关系，公民是享受公共服务的“顾客”，政府以顾客需求为导向，尊崇顾客主权，坚持服务取向。用《改革政府》的作者戴维•奥斯本等人的话说，就是“政府的角色应是‘掌舵’而不是‘划桨’”。新公共管理关注政府项目实施的有效性，表现出一种目标导向的趋势，行政权力和行政行为从属和服务于“顾客”的满意度这一中心。政府以提供全面优质的公共产品、公平公正的公共服务为其第一要务。在新公共管理看来，政府是负责任的“企业家”，而公民是其尊贵的“顾客”。这是公共管理理念向市场法则的现实复归。作为“企业家”的政府并非以赢利为目的，而是要把经济资源从生产效率较低的地方转移到效率较高的地方，“由顾客驱动的政府是能够提供多样化和高质量的公共服务的政府”。对公共服务的评价，应以顾客的参与为主体，注重换位思考，通过顾客介入，保证公共服务的提供机制符合顾客的偏好，并能产出高效的公共服务。
新公共管理理论对于西方国家的行政改革起到了十分重要的指导作用，美国第42任总统克林顿曾对该理论作了很高的评价，认为该理论为当时的美国改革提供了蓝图。因此，学习借鉴新公共管理理论的精髓，可以促进产业转型升级，为产业升级中政府应该如何发挥作用指明方向。
4.1.3新公共服务理论认为政府要为产业转型升级提供服务
新公共服务理论是由罗伯特•B.登哈特 (RobertB.Denhardt)、珍妮特•V.登哈特(JanetVinzantDenhardt)夫妇提出的，代表了公共行政理论一种新的发展趋势。从2000年至2003年，通过对当今世界各国开展的“新公共管理”运动的理性的反思和批判，在批判声中，登哈特夫妇提出其系统的一套替代性新理论模式——新公共服务理论。“所谓‘新公共服务’，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。”
新公共服务理论的主要内容有：服务人民而非顾客；公共利益是目标，而非副产品；公民价值胜过企业精神价值；策略性思考，民主性行动；重视人性而非生产力。与传统行政管理理论将政府置于中心位置而致力于改革完善政府本身不同，新公共服务理论将公民置于整个治理体系的中心，强调政府治理角色的转变即由掌舵到服务。新公共服务理论推崇公共服务精神，旨在提升新公共服务理论的尊严与价值，重视公民社会与公民身份，重视政府与社区、公民之间的沟通与合作共治。
新公共服务理论为政府该如何做指明了方向。比如新公共服务理论认为，政府的作用更多地体现在为人们创造良好的对话环境，共商社会发展方向，并确保解决方案公正、公平，公共利益占主导地位。这为产业转型升级提供了一种方式方法，即政府要营造一个产业转型升级的环境，让企业在这个环境中共同为产业升级做贡献，为产业转型升级提供一个平台。“在政府中，公正与公平是其提供服务时必须考虑的一个重要因素……换言之，政府必须关注公民的需要和利益。” 这段论述道出了政府必须是为全体公民服务的，而不是为某个特定顾客服务的，这就为在产业转型升级中政府必须考虑整个产业的利益，而不能仅仅是为某些企业服务。
值得注意的是，新公共服务理论是新公共管理理论的批判继承，它对新公共管理理论并不是简单的否定，而更多的是一种理性的反思和建设性的批判。并且，新公共服务理论不是对传统公共行政理论和新公共管理理论的全盘否定，它吸收了一些合理的论述，从而建立一种更适合社会发展所需的新的理论选择。就如登哈特教授所说：“即使在一种思想占据支配地位的时期里，其他思想也从来不会被完全忽略。然而，在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注应该是极为重要的。效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。在这个框架中，其他有价值的技术和价值观（比如传统公共行政理论或新公共管理理论的核心思想）都可能粉墨登场。随着时间的流逝，这个争论肯定还会持续若干年。但新公共服务理论提供了一个令人振奋的观点，围绕这个观点，我们可以展望公共服务的前景。”
新公共服务理论承认新公共管理理论在世界范围内的广泛影响，对新公共管理理论为改进政府绩效所作的巨大努力也给予积极的评价。然而新公共服务理论不能说是一种新公共管理理论的替代模式。正如新公共管理理论，尤其是对科层制的批判拿不出取代科层制的结构形式一样，新公共服务理论也没有提供一种替代性的东西，除了提醒人们要注意民主等社会公共价值的诉求外，还没有形成完善的操作可行的具体方案。新公共服务理论模式提出并强调公共管理归根到底是服务的性质，提出帮助公民明确表述并实现他们的公共利益是政府或公务员的首要作用，而不是试图去控制或驾驭社会，即“服务而非掌舵”。 我国的传统产业正处于转型升级的攻坚阶段。更为重要的是，我国正处在经济社会全面转型的时期，市场经济的发展要求政府转变职能，处理好政府与市场、企业以及社会的关系，形成全新的社会管理模式。毋庸置疑，研究发达市场经济国家在公共管理及政府改革方面所取得的成功经验，借鉴其理论、方法以及行为模式中的合理因素，对产业发展转型升级具有重要的实践意义。
4.1.3地方政府行为对产业转型升级具有“正面效应”
在亚当•斯密之后，对于政府职能，人们逐渐开始从经济学的角度进行探讨。人们认为政府对于产业的发展、经济的发展具有正面效应，从而实现社会经济的持续发展。
在区域经济发展中的问题上，对政府的作用的阐述，比较有代表性的理论是波特的竞争优势理论。20世纪80年代，美国某些产业，如汽车制造业等一些传统支柱产业的竞争力已经落后于日本和西欧；一些新兴产业也面临日本和西欧的强大竞争压力。鉴于当时的竞争形势，美国各界急切希望在激烈的竞争中取胜。在这种环境下，迈克尔•波特(Michael E. Porter)在1990年出版的《国家竞争优势》一书中提出了一套解释一个国家产业或企业竞争优势的全新理论——竞争优势理论。在该书中，波特认为国家竞争优势实际上是行业竞争优势的问题，关键是一国经济的大环境如何影响企业和行业在世界市场上的竞争地位。波特并提出了钻石理论模型。钻石理论模型（又称菱形理论）包括要素条件，需求条件，相关及支持产业，公司的战略、组织以及竞争，随机事件，政府。其中要素条件，需求条件，相关及支持产业，公司的战略、组织以及竞争是内部力量；随机事件、政府属于外部力量。
在钻石理论的模型中，可以看出政府的作用是不可或缺的。该理论在从目标协同、流程协同和资源协同三个层面引入创新的理念和方法，认为地方政府在具体的工作中可以提升政府效能。目标协同强调的是地方政府要根据自身区域特征和产业发展趋势协同地确立产业转型升级的目标，不能一味依靠引进高新技术和战略性新兴产业，而是要注重对传统的优势产业进行合理的引导和提升，确定产业转型升级的主攻方向，对优势产业背后所蕴含的技术基础和人文底蕴进行分析，并使政府的职能部门达成产业转型升级共识。流程协同注重的是政策制定和执行过程中相关部门的协同和协同机制的形成。立足资源协同认为地方政府应该采用技术采购的方式，把有限的资金委托给大企业，利用优势的资源进行产品、技术研发，然后用较低成本出让给辖区内的企业，从而达到带动整个区域的产业整体升级和全面发展。
要提高地方政府调控的有效性，还要注重有效调节局部的一些环节。其中，通过有效的调节为产业转型提供保障。企业社会责任与政府行为规范的调节是产业结构升级过程中的伦理基础，地方政府只有通过核心价值体系的贯彻，才能切实提高自身的效能，杜绝腐败。换言之，在产业转型升级中，一定要充分发挥政府的“正面效应”，尽量避免出现“负面效应”。