环境污染损害鉴定评估机制研究

第一章 绪论
1.1 研究背景
随着我国进入工业化步伐的加快以及城镇化建设的开展，当前我们遇到了前所未有的环境污染问题，环境保护工作面临着前所未有的压力和挑战。据统计，从1998 年-2006 年我国共发生环境污染和破坏事故 14742 起，平均每年发生 1600 多起，其中特大事故 223 起、重大事故 322 起、较大事故 2100 起，分别占 1.5%、2.2%和 14.2%（张庆伟，2010）。环境污染事故由于很难准确预知其排放方式和排放途径，具有发生突然、来势凶猛、短时间内或瞬间释放大量污染物质，对生态环境造成严重污染和破坏，给群众生命和国家财产造成重大损失，甚至影响社会安定，已经成为影响经济、制约社会发展、关系政治稳定的大问题。
2011年12月15日，国务院发布的《国家环境保护“十二五”规划》指出，要“切实解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题”，同年的第七次全国环保大会上提出““强化环境法治，要积极开展环境污染损害鉴定评估，健全环境损害赔偿机制，推动环境公益诉讼和法律援助，强化环境司法保障”的要求，在2012年全国环境保护工作会议上也提出要初步形成环境污染损害鉴定评估工作能力的工作目标。
环境保护问题是我国一直以来非常重视的重要课题，近年来各级政府及企事业单位加大了环境污染应急预案体系的建设力度，基本形成了应对环境污染事故的预防预警、应急处置框架体系，如国务院及相关部门先后颁布实施了《关于进一步加强突发性环境污染事件应急监测工作的通知》（国家环境保护总局，2001 年）、《突发公共卫生事件应急条例》（国务院，2003 年）、《国家突发公共事件总体应急预案》（国务院，2005 年）、《国家突发环境污染事故应急预案》（国家环境保护总局，2006 年）、《中华人民共和国突发事件应对法》（全国人大常务会，2007 年）等，并建立健全了环境应急联动机制、环境应急保障体系、环境应急
考核体系等，然而由于在立法方面不够完善，尤其是在境污染损害鉴定评估机制方面存在缺失，缺乏一套科学的污染事故经济损失评估方法和相应的监督管理体系，绝大多数污染事故的处理处置止步于现场应急处置和救援，导致经济损失后评估以及民事赔偿、行政处罚、刑事责任追究缺乏依据，给污染发生后的责任追究与惩处带来不小的困难。

1.2 研究目的与意义
对同一起环境损害事件，不同的专家或组织对因果关系（环境损害责任）的鉴定、对损害数额的计算结果往往差别很大，特别是损害数额的计算由于采用不同的方法，结果有时相差几倍、甚至十倍以上。同时，环境损害双方由于利益站立点不同，对鉴定评估方的认可度也往往不同。这是环境损害赔偿实践中经常遇到的问题。环境损害的情形非常复杂，有时是一因一果，还有时是多因一果、一因多果，有时是人为因素与自然因素的共同作用的结果。可见，环境损害鉴定、评估工作具有明显的专业性，不是专业机构、专业人员无法胜任这一工作，鉴定、评估结果也不具备公信力和法律效力。当前，我国缺少具有国家有关部门认定的权威资质的环境损害司法鉴定机构。研究环境损害赔偿鉴定评估的目的就是要健全环境损害赔偿制度，建立环境损害司法鉴定评估机制，培育具有国家相关部门授予资质的、专门的环境损害鉴定评估机构。
1.2.1 理论意义
本文的理论意义包括以下两个方面。
（1）完善现有环境污染鉴定评估体系
环境污染事件，尤其是重大环境污染事件一旦发生，将造成重大环境与公众健康损害、财产损失，直接影响一定区域环境安全和社会人群的生产、生活和思想情绪，影响和危害深远，如果处理处置不当还会造成矛盾激化，引发社会动荡。开展建立污染损害鉴定评估机制与我国加快建设服务型政府的服务宗旨是一致的，通过完善现有的环境污染鉴定评估体系，为实践工作的开展提供重要的理论依据。
（2）为环境污染怎人保险制度的建立打下基础
开展环境损害评估、健全环境污染责任保险制度是分担企业环境风险的有效手段 ，有助于促进社会经济健康发展。由于污染损害鉴定评估体系缺失，各地对事故导致的经济损失统计并不完全，环境污染赔偿机制不顺与责任保险制度的不健全经常造成“企业污染政府埋单”的无奈结果，而开展环境损害评估、健全环境污染责任保险制度，尤其是推进实施高风险行业企业的环境污染强制责任保险，可以从根本上督促企业开展环境风险评估、对环境风险隐患进行整改，提高企业环境风险防范能力与风险管理水平。
1.2.2 实践意义
本文的实践意义主要包括四个方面。
（1）建立环境污染损害鉴定评估机制可以更有效的保护环境
当前，我国面临的环境形势依然十分严峻。随着我国进入工业化、城镇化快速发展阶段，发达国家二三百年出现的环境问题在我国已集中显现，环境保护工作正面临前所未有的压力和挑战。而我国法律在环境责任、环境污染损害赔偿和土壤污染防治等方面规定的不完善以及环境污染损害鉴定评估机制的缺失，在一定程度上影响了污染者负担原则的有效落实，与我国面临的环境形势及其对环境保护工作的要求很不适应。建立环境污染损害鉴定评估机制，全面追究污染者的环境责任，是切实落实污染者负担原则、有效应对环境挑战的迫切需要。
（2）建立环境污染损害鉴定评估机制可以促进经济发展方式转变
目前，在我国环境管理实践中对私益环境损害的赔偿远不能足额到位，对公益环境损害的赔偿更是很少涉及。开展环境污染损害鉴定评估工作，对环境污染损害进行定量化评估，将污染修复与生态恢复费用纳入环境损害赔偿范围，科学、合理确定损害赔偿数额与行政罚款数额，有助于真实体现企业生产的环境成本，强化企业环境责任，增强企业的环境风险意识，从而在根本上有利于解决“违法成本低，守法成本高”的突出问题，改变以牺牲环境为代价的经济增长方式。
（3）建立环境污染损害鉴定评估机制可以优化环境行政管理方式
积极探索中国环境保护新道路，必须优化环境行政管理方式。建立环境污染损害鉴定评估机制，使环境行政处罚与污染者造成的实际环境损害和获取的收益挂钩，有助于推动环境行政管理从粗放型向精细化转变，深化环境责任保险、绿色信贷、生态补偿等环境经济政策体系的创新，有助于加快环境风险防范、环境应急处置等环境行政管理水平的提升。
（4）建立环境污染损害鉴定机制为推进环境司法深入开展提供技术保障
目前我国现行法律法规对环境污染损害行为的行政责任、民事责任和刑事责任都做出了原则规定，但由于缺乏具体可操作的环境污染损害鉴定评估技术规范和管理机制，环境污染案件在审理时仍存在许多技术难题需要解决。开展环境污染损害鉴定评估工作，研究建立环境污染损害鉴定评估技术规范和工作机制，可以为司法机关审理环境污染案件提供专业技术支持，将有助于推动环境司法的深入开展，切实维护群众合法环境权益，依法严厉惩治环境违法犯罪行为。建立环境污染损害鉴定评估机制，不仅是促进经济发展方式转变的重要举措，是优化环境行政管理方式的有效手段，是推进环境司法深入开展的技术保障，而且有助于完善环境损害赔偿机制，切实全面保护受污染者的合法权益，有效控制“企业违法成本低、守法成本高”的问题，更加有利于我国生态文明的全面建设。
1.3 国内外研究现状
1.3.1 理论研究现状
我国《宪法》、《环境保护法》、《民法通则》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《国家突发环境应急预案》等相关现行法律、行政法规已经从不同角度规定了行为人要承担因环境污染造成经济损失的赔偿责任。然而在司法实践中，对于解决现实环境污染与破坏事故损害赔偿问题还存在制度和技术上的重大缺陷，主要体现在以下三个方面。
（1）实体制度方面
我国目前的法律、法规对于环境损害赔偿只有一些零散的规定，在污染损害赔偿责任的构成要件、责任范围、赔偿的具体标准等问题上缺乏系统的法律规定，已经制定出来的相关法律之间也存在不够协调甚至相互矛盾的问题（杨育青等，2006）。
（2）程序制度方面
一方面对环境公益诉讼缺乏明确清晰的规定，使许多污染受害者得不到法律救济；另一方面现行司法程序对于解决污染损害赔偿问题还存在着效率过低、成本过高等问题，而解决赔偿问题又缺乏其他的有效救济渠道，同时在污染事故经济损失评估程序、受案范围、证据规则、赔偿机制上尚未形成明确的规范和制度（范丰丽，2008）。
（3）经济损失核算技术
当前，我国在环境污染损害鉴定评估技术体系仍处于缺位状态，尤其是由于环境污染事件对受害人造成损害的物理量确定上存在较强的技术专业性，导致行政人员、环境主管部门和法院处理环境污染事故时在环境污染损害技术鉴定、污染损害评估及赔偿原则和范围、赔偿数额的计算标准、停止污染侵害的措施等关键问题基本处于无法可依、无章可循的境地（尹常健，2008）。
北京大学法学院汪劲副教授对全国 12000 多名法官和检察官关于环境问题在立法和实施方面存在问题的问卷调查结果表明，56％的执法人员认为现行立法中关于环境事故或纠纷处理的条款过于简单、笼统，司法保障中立法上没有相应的规定，尤其是环境污染损害赔偿的一些课题和标准无明确规定，所以在审理这些案件时，处理依据不充分，随意性很大，造成各环境污染损害评估机构在赔偿数额的确定上严重参差不齐，对及时、有效、公正处理环境污染损害赔偿案件带来较大难度，最终致使部分公民和法人的合法权益得不到保障，损害了社会公平公正，影响了社会的和谐与稳定（李志宁，2006）。
有学者提出，在我国环境污染事故频发的时期，构建一套科学的污染事故损失评价指标体系、方法、计算标准和技术规范，形成合理的损失评估操作程序，可以在相当程度上弥补现行环境法中存在的缺陷，为司法和行政部门在环境污染事故的审理、调解和处理中提供经济损失评估提供计算标准和依据，一方面能促进事故赔偿的展开，减少环保部门的执法阻力，使得受害者能够及时得到补偿，较快地恢复正常的生产、生活；另一方面在很大程度上还能提高环境污染成本、促使企业和地方政府增加环保投入以降低污染事故风险；同时在制度健全方面还可以为帮助各级地方政府、环保部门及相关企事业单位规范环境执法和守法行为，实现严格的环境保护责任履行以及执法责任追究制度，完善跨行业和地方行政诉讼的法律援助机制等具有积极的社会意义和实用价值（董道明。2008）。
在《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》的指导下，环境污染损害鉴定评估领导小组成立，一方面提出“制定环境污染损害鉴定评估技术规范，另一方面发布了《环境污染损害数额计算推荐方法》，作为相关工作开展的重要依据。2010年以后，国家相继成立环境风险与损害鉴定评估研究中心，国家级环境污染损害鉴定技术中心 ，环境污染损害鉴定评估试点工作正式开始，对于水污染事故的生态环境、人体健康风险评估技术方法以及生态经济损失评估方法与技术等的研究也逐渐深入。但由于我国环境污染损害鉴定评估工作仍处于起步阶段，相关法律法规和支撑体系亟待健全和深入，对于相关制度文件、评估修复等工作机制还需要进一步完善，可以充分借鉴国外成功经验（宋永会，袁鹏，2012）。
在美国，环境污染治理基金制度作为一种经济手段在解决环境问题中发挥重要的作用。早在1980年美国便已颁布《综合环境应对、赔偿和责任法案 (CERCLA )》，为化学和石油工业制定专门赋税，并且为直接应对可能危害公共健康或环境的危险物质排放或可能发生的泄露提供联邦授权，为此特别建立第一个综合的联邦紧急授权和工业维护基金，称为超级基金法案，与 《清洁水法》、 《石油污染法案》共同构建美国环境损害评估赔偿体系。其中，《石油污染法案》授权美国国家海洋与大气管理局制定石油污染造成的生态环境损害评估技术导则。当前，美国已经形成完善的环境损害评估机制，并依据地方、区域和国家进行分级管理，环境污染事件发生后，由美国环境署、内政部等多个部门组成的应急反应小组，由内政部以及相关政府部门组成自然资源委托人，针对环境损害评估提起诉讼，并组织开展相关赔付工作。