我国完善人大预算监督的法律制度研究

内容摘要
做好预算审查监督工作，不仅对于完善人民代表大会制度具有重要意义，而且对于规范政府的预算行为，推进政府依法行政，具有重要意义。对人大预算监督法律制度的研究应从该制度的理论基础入手，第一部分主要为导论部分，对该选题的背景、目的和意义、研究方法等做出了解释，第二部分主要是明确人大预算监督的法学理论基础是契约论，并对该理论从其概念、类型、起源等方面的做了概述，然后将该理论与预算监督结合起来，讨论了政府预算的契约性质，重点对政府预算委托—代理的契约关系进行了分析，说明我国人大进行预算监督存在内外两个方面的委托代理契约关系。第三部分是研究我国人大预算监督法律制度的现状，首先是对我国目前人大预算监督法律制度框架的形成和基础作出说明，接着讨论分析了我国现行法律法规对人大预算监督的规定，随后对我国人大预算监督的过程和内容进行了详细的描述，为下文探讨我国人大预算监督中存在的问题奠定了基础。第四部分与我国存在的问题相对应，对国外代议机关在预算监督的先进经验进行总结归纳，提出我国在人大预算监督过程中可以学习借鉴的方面。第五部分是在分析国内人大预算监督出现的问题基础上，借鉴国外先进经验，为我国人大预算监督职能提供有效建议。
关键词：预算监督；预算编制；预算审批；预算执行
我国完善人大预算监督的法律制度研究
第一章 导论
1.1.选题背景
2012年11月8日,中共十八大在北京举行,由胡锦涛在会上作了报告，指出，应当支持人大依法行使其立法、监督、决定和任免等职能，充分发挥人大作为国家权力机关的作用，并且将“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”作为主要的工作任务之一，由此可见加强人大预算监督权的重要性，为预算监督指明了方向。众所周知，人大是代表人民利益的国家最高权力机关，它由具有最高效力的宪法赋予其职权，而对预算进行审批和监督是人大的主要职能，也是人大做好其监督工作的重点内容。预算资金的来源主要人民的纳税所得，做好预算监督，既是保障人民民主权利的体现，也是建立政府信任、阳光政府、和谐政府的重要保障，作为人民利益的代表的人大在各级政府中都承担着预算监督的不可推卸的重要责任。然而，与其至高无上的地位相悖的是，当今的人大预算监督效率低下，难孚众望。目前我国人大在预算监督过程中存在着诸多问题，如人大在人员组成、会议议期、议事规则上本身存在不足，同时在预算财政年度、审查程序、预算信息公开等方面也存在制度缺陷，这些都直接限制了人大预算监督作用的发挥。于是本文对我国人大预算监督权进行研究，以期能够为我国人大预算监督权的完善提出建议。
1.2.选题目的及意义
预算法和监督法已实施多年，各级人大在对政府预算进行监督过程中已经逐步形成了一套较为完善的制度体系。但随着经济社会的不算发展，我国人大在预算监督的实际工作中也面临着许多新的问题，制约我国人大预算监督权行使的主要因素主要包括法律因素、制度因素以及操作因素，如何克服这些因素的制约，完善我国人大预算监督权是本文的研究目的。《预算法》是经济法部门当中的一部重要的法律。本文通过对人大预算监督权的研究，探讨人大预算监督权行使的理论基础，发现人大预算监督过程中切实存在的问题和不足，分析产生这些问题的原因，借鉴国外预算监督机关行使监督权的成功经验，对我国人大预算监督权的完善提出建议，这对预算法的修改具有理论意义和现实意义。
1.3.国内外研究现状
对人大预算监督进行研究，可以发现人大的预算监督既有政治性，也有学术科学性，因此在研究过程中必须将两者结合起来，不能孤立一方而仅对另一方进行纯理论研究。目前，对人大预算监督的研究已初具规模，概括而言有三个领域：
基础理论研究、中国人大预算监督研究以及预算监督理论模型研究等。
在国内，对预算监督的政治性研究比较成功的有王绍光、马骏等。王绍光主要对公共预算与政府责任的关系进行研究，认为预算是极为重要的，进行预算改革的目的就是将政府预算信息公开，使社会人民了解政府预算收支情况，这能够增强政府的责任感，维护公民信息知情权，体现我国民主专政的本质，而做到预算信息公开，必然需要人大对政府预算进行统一的监督和管理 。马俊对国内外的预算研究进行总结归纳后提出，预算的本质是政治，并且对预算进行改革必然在政治上引发相应的变化，主要体现在权力结构、决策方式以及预算结果三个方面，决策方式的改变是其中最为明显的 。
蒋洪等在2008年提出应该提高政府财政透明度，并且根据蒋洪的调查发现，自二十世纪九十年代末开始，关于对财政信息的公开问题的重视度越来越高，甚至于将其提高到财政管理的首位，作为财政管理工作的首要目标。对财政信息公开亦同样重视的国家还有英国，它是在1998年开始以法律规范的形式把财政预算信息公开的管理纳入进来，并且提出了五个关于财政管理的工作任务重点。国际范围内，国际货币基金组织对两部关于财政公开工作的法律规范加以修订，以此来推动及评价该组织成员国的财政信息公开工作。中国提高财政透明度是适应国际发展趋势的要求。靳继东对预算政治的历史进程和文化思想传承方面进行探索后，提出对于预算政治最关键且最首要的都是控制权力。
蔡定剑（1992年）认为：预算监督实际上是对我国政府行为的一种监督 。朱光磊教授对我国的监督体系进行了总结归纳，指出人大的预算监督职能归属于法律监督体系。朱孔武对预算研究的角度是宪政主义，根据他的分析认为，议会对预算的权力在本质上是对政府的一种控制，最终目的是为了确保权力制衡，合理使用手中的权力，保障社会大众的利益 。
李诚、张永志对人大预算监督中存在的问题进行了归纳总结，将在预算监督整个过程中的问题分为了四大类，具体包含十八个子问题。王秀芝主要是在分析人大预算监督问题的基础上，研究了人大预算监督出现问题的原因，集中表现为预算监督不力和人大预算监督乏力两个方面。林庆祥对人大预算监督的研究主要集中在地方人大上，他对地方人大在预算监督中遇到的问题进行了归纳，指出在地方预算监督中最主要的问题集中表现为审查难，并且对审查难的具体体现进行了归纳，此外他还对造成这“三难”问题的原因进行了分析，概括而言，有四个方面的原因：立法缺陷、信息不对称、实际操作难、方法和手段单一化。
在国外，对预算监督做出重要贡献的是美国，主要有克里夫兰、艾伦和乔纳森•卡恩等。艾伦认为预算具有政治中立的功能，是在被动的分配资金。威尔达夫斯基指出，预算与政治有着密切的关系，预算的规模和形式影响着政治竞争的程度，具体体现在无论是代表政府利益的以总统为首的一方，还是国会议员，甚至是公民，都可能为了维护自己一方的利益而对预算资金进行竞争 。
乔纳森•卡恩在对《《预算民主：美国的国家建设和公民权》的评析中发表了自己的观点，对民主的定义进行的新的阐述，认为在当前国家政府控制权力日益强大而人民对于政府的约束力日渐降低的情况下，预算对于这两者之间的平衡来说发挥着极其重要的作用，因此做好预算管理工作时新形势下做好民主的必然要求，预算的科学合理能够对国家的民主建设奠定基础 。
英国学者Einzig Paul对英国议会财政控制制度发展的历程进行了系统地研究，指出控制政府这个“钱袋子”的最有效手段就是预算，预算的本身就是人民赋予代议机关监督或控制政府的一项权力 。
5.6 完善预算信息公开制度
国际货币基金组织在《财政透明度守则》中指出，公布财政信息应是政府的一项法律义务，是财政透明度的一项基本原则。最佳做法是在法律中要求政府向公众公布广泛的财政信息，并明确说明例外情况及原因。 要做到预算信息公开，最基本的要求就是做到完整性、规范性和及时性。对于完整性，世界经合组织（OECD）在《关于预算透明度的最佳做法》中指出：预算应该是全面的、涵盖政府所有的收入和支出，从而使在不同政策抉择之间必须做出的取舍能够得到审核和评估。预算或相关文件应该包括对每一个收入和支出项目的纤细说明，包含一个中期的远景规划，同时，提出与其一致的预算建议并对出现的偏差进行说明解释。我国学者在对预算信息透明时认为预算信息公开应该包括的内容有：政府职能信息、组织结构及职能、预算目标和编制依据、预算全部收支信息、预算过程、说明解释、简化的文件和通俗易懂的语言。由此可以看出，预算信息的公开首先就是让公民和代议机关看到且看懂，这就要求预算信息完整。该完整不仅包括政府预算报表的全部公开，也包括政府对预算计划的说明以及对预算资金使用的初步预测评估，甚至应对过去的预算使用情况进行总结。完全性就是指对于公布的预算信息，要做到面面俱到，不仅要有本年度的所有预算收支信息，而且要保证这些信息没有出现任何隐瞒和遗漏，此外还应该保证这些信息通俗易懂，能够让审查的机关部门和社会公民读懂预算信息，了解预算内容，只有对预算信息真正了解了，才能进行分析比较，评价政府绩效 。
规范性是对完整性的进一步补充，倘若政府预算信息的公开只是停留在完整阶段，并不规范，那么对于公民和人大而言，仍然处于朦胧状态，并不能清楚地掌握预算收支的情况，也就不能真确判断预算资金来源的合法性和使用的效益，因此将预算信息按照一定的规范标准进行预测、编制、公布是必须的。预算信息以公开为原则，不公开为例外。换言之，除了我国法律有明确规定可以不公开的预算信息外，其他所有的预算信息应该一律向社会公布，而对于不公开的预算信息发生争议，则需要相关的政府部门进行说明，必要时通过法律程序进行裁定。预算信息公开的时间、形式、频率和详尽程度等，须以满足信息需求者行使法律赋予的权利和义务为原则官方信息的保密程度，应限制在必要和合理的范围之内，且保密界限的划定也须经公民同意，通过法定程序予以确认。 根据国际货币基金组织的《财政透明度守则》，在预算草案编制阶段开始，到预算信息公开阶段，都应该确保公开预算程序、方便公众获得信息、确保真实性。预算信息的及时性要求公开要准时，更新补充要及时。实践中，预算从编制到执行是一个动态的过程，在不同的结算会有不同的预算信息需要公开，并且突出的重点信息也会不同。在预算编制前，要及时公布的预算信息主要是预算草案以及对该草案的解释说明，重点公布的信息是编制该预算草案的数据来源，也要及时公布人大或政府做出的意见。在审批阶段，一旦预算草案获得通过，人大应当及时以法律的形式公布，让社会公民了解本年度预算资金的去向。在执行过程中，要对执行情况的报告及时公布，并且对人大根据对执行监督的情况做出的审查报告以及审计机关的审计报告也要公布。